1、1政府公众满意度测评问题研究的进展与展望摘 要：20 世纪 90 年代以来，以“新公共管理”和“新公共服务”为导向的政府再造改革浪潮在世界各国相继开展。进入新世纪，我国也确立了以构建服务型政府为基本导向的政府改革思路。在此背景下，公众对政府服务的满意度测评成为学术界研究的热点。文章总结梳理了国外政府公众满意度测评研究的脉络，分析当前我国对这一领域研究的轨迹与趋势，并对推动政府公众满意度问题的理论研究和实践探索作出了展望。 关键词：服务型政府；公众满意度；测评研究 中图分类号：D630.9 文献标识码：A 文章编号：1004-1494（2013）02-0096-06 20 世纪 90 年代以来，
2、以“新公共管理”和“新公共服务”为导向的政府改革，要求重构政府职能和价值，强调政府必须具有回应性、责任、服务、民主等基本理念，需要对公众负责，为公众服务并及时关注政府与社会的关系以及公众的利益。公众对政府服务的满意度成为检测政府治理完善与否的关键。通过评价政府工作的绩效和效率，可以促进政府职能部门不断完善自身工作。因此，对评价政府公共服务绩效的途径和方式开展研究，逐渐成为学术界研究的热点，其中基于公众满意度的政府公共服务评价体系的构建与应用备受关注。 一、政府公众满意度测评研究的兴起和进展 2（一）国外公共管理领域政府公众满意度测评的兴起 政府公众满意度测评最早源自于企业绩效测评中的顾客满意理
3、念（CS） ，即通过分析影响顾客满意状态的各种因素，从所获得的信息中析取和建立顾客满意度指标体系，对管理过程和经营方法进行测评，有针对性地提出解决方案，将其应用在企业的具体经营管理中。随着“新公共管理”和“政府再造”运动的开展， “顾客满意度指数模型” （简称CSI）在政府部门得以普遍应用1989 年瑞典建立了世界上第一个全国性顾客满意度指数模型。随后美国、加拿大、韩国以及我国台湾等 20 多个国家和地区先后建立了全国或地区性的 CSI 模型，其中美国的顾客满意度指数模型（简称 ACSI）最为普遍。奥斯本和盖布勒等代表人物更是倡导建立“受顾客需要而不是官僚政治需要”1的顾客导向型政府，顾客满意
4、度评价体系作为改革后政府行政效率的测评模型应运而生。 （二）国内政府公众满意度测评研究的进展 作为政府绩效管理的分支领域，国内对政府公众满意度测评的研究远远不够。根据 CNKI 的资料表明，国内较早关注到政府满意度评价的文献是左然在 1994 年翻译的英国学者约翰?鲍恩的如何评估中央政府的工作绩效 。约翰提出包括“公众参与途径”在内的政府绩效评价的五个途径，但他同时认为公众参与途径无法提供详细的评估方法，因此并无详细阐述。 根据 1994 年来 CNKI 数据库中的期刊文献统计，到了 2004 年，我国才开始对“政府公众满意度”的相关主题有所关注。近五年来，随着我国政府改革实践探索的深入开展，
5、 “政府公众满意度”的研究也呈快速上3升的趋势，2006-2011 年“政府公众满意度”的相关研究文献年均 16 篇以上。 国内于 2004 年前后开始关注 ACSI 测评模型，将公众满意度作为政府绩效评估重要的价值取向纳入测评指标体系之中，另有不少学者通过在层次分析法（简称 AHP）的基础上借鉴 ACSI 模型建立政府绩效评价指标体系。以往的政府绩效测评，多由政府自身作为测评主体，往往由于政府自身“运动员” 、 “裁判员”身份兼顾，并不能客观、真实地反映民意；政府主导的测评面临群众敷衍了事，不透露真实想法的窘境2。2007 年 11 月 13 日，广东省新快报独家公布了由独立第三方完成的“2
6、007 广东省市、县两级政府整体绩效指数研究红皮书” ，从五个领域四十个具体指标构建了政府政绩测评框架，引发各界强烈关注。由于第三方具有中立性或独立性，有利于保证群众满意度测评的公正性、考核结果的可信性，并能够逐步建立以群众为利益核心的中立性测评模式321-24，因此，这一模式正越来越多被倡导，呈现出较快的发展趋势。 二、政府公众满意度测评问题研究的主题和内容分析 （一）研究主题 如前所述，自 ACSI 模型引入中国以来，我国的众多学者在其基础上对“政府公众满意度”研究的不同侧面进行了更加详细和具体的深入分析。本文根据中国期刊网 CNKI 数据库检索并经筛选后所得的 91 篇相关文献进行分类整
7、理，最终归纳出 14 个主题，如图 2 所示： 其中综合性研究有 5 篇，占总文献数量的 5%；有关公众服务满意度测评模式的研究共有 16 篇，占 18%；电子政府满意度测评研究共有 20 篇，4占文献量的 22%；公共部门绩效评价 25 篇，占总文献量 28%；关于公共政策/行为的研究有 8 篇，占研究总数的 9%；对公务员绩效考核研究的占2%，共计文献 2 篇；公共产品满意度测评和第三方评估主体的研究均仅有一篇，分别占文献量的 1%；运用在城市管理上的公众满意度测评达到3 篇，占总数的 3%；对经典模式的学习和借鉴的有关文献有 6 篇，其中包括对英国和港台地区的政府公众满意度模式的分析和介
8、绍，占总量的 7%；有关研究方法和模式的研究则有 4 篇，占文献数量的 4%。 （二）研究内容分析 上述 14 个主题分别根据政府公共服务、物品的提供，公共政策的制定以及对政府公众满意度的评价主体和评价方法从不同侧面和具体领域进行分析。可以归为如下几类： 1. 政府公众满意度综合研究。在此部分的研究中，学者们多从“新公共管理”和政府改革的新模式对政府职能的要求出发，对公众满意度与政府部门运作之间的关系作出理论和逻辑推导，最终得出企业部门的顾客满意度测评模型适合于政府公众满意度评价这一结论。有学者把当前国内地方政府公众满意度测评的实践归结为企业评政府的“甘肃模式” 、传统万人评议的“珠海模式”和
9、网上评政府的“辽宁模式”等，但这些实践都尚不成熟，还有待完善4；也有学者通过对近年来地方政府公众满意度测评实践的跟踪研究，指出当前各地方政府公众满意度测评的实践存在着测评工具化、封闭化、简单化等困境，相关运作机制也有待进一步完善5。 2. 公共服务满意度分析。学者们在借鉴 ACSI 模型的核心概念基础上提出了中国政府服务的公众满意度测评模型 CPSSI，该5模型由接受者期望、感知质量、接受者满意、接受者抱怨和接受者信任等结构变量构成。该模型通过了解政府职能部门的工作是否与公众预期相符所导致的不同结果，即接受者抱怨或者接受者信任来评价政府部门的政府公众满意度6。其中部分学者将 ACSI 模型具体
10、至对社区服务公共满意度的测评，在考虑社区服务相关特征的前提下选取潜在变量，建立社区服务公众满意度测评的因果关系概念模型，其中包括前因变量、公众满意、结果变量，并将前因变量进一步细化至 7 个，最后将变量整合建立测评指标体系7；还有部分学者则将视野放在运用 ACSI 模型对电子政府用户满意度的测评上，将 ACSI 模型中的由价格耐受力和“再购买”意图组成的“顾客忠诚度”对应于公共部门进行调整，强调顾客期望和感知质量两个满意度驱使的重要因素8；也有学者尝试构建了政府信息公开公众满意度测评体系，政府形象、公众期望、信息质量、信息服务、感知易获取、感知质量、公众满意和公众信任9。而作为施政主体，政府自
11、身也在积极谋求改进，特别体现在政府门户网站评价指标体系的建立与完善上。 3. 公共产品满意度分析。有的学者从政府供给论入手，认为政府存在的意义是为公众提供公共产品，因此将关注的重点放在政府提供的公共产品和服务中，认为公众对于政府的满意度完全可以由公众对于公共产品供给的评价或满意度来表现。换言之，公众对于各类公共产品的评价就构建了公众满意度的结构。 4. 公共政策满意度分析。有的学者则站在现代政府职能的角度，将ACSI 模型引入对公共政策的评估：2004 年尤建新将“顾客满意”的理念6引入城市管理10，以此为基础，有学者针对城市管理中“公民共享和非盈利化”的特殊性，对 ACSI 模型进行改进，建
12、立了一个开放的城市管理公众满意度指数模型 UMPSI（图 3） ，用“公众参与”变量代替了 ACSI模型中“顾客忠诚”变量，并取消了“感知价值”变量11。相比 ACSI模型，UMPSI 更注重分析影响公众满意度分析判断的因素而非通过权重比较直接指出城市政府的重点工作。 5. 评价主体分析。2007 年就有学者提出“政府和公共部门的顾客满意度指数研究和测评工作可由第三方学术机构牵头，联合质量管理部门和行政监督机构共同完成，通过对各个层次政府和公共部门提供公共产品和公共服务的质量水平和公共满意度进行客观测评，将结果反馈给被评价的组织单位，促使其进一步改善产品质量，提高服务水平” 。 2007年广东
13、省市、县两级政府整体绩效指数研究红皮书中，将“促进经济发展、维护社会公正、保护生态环境、节约运作成本”4 个客观类指标领域层和“达致公众满意”一个主观类指标领域层结合，一起形成“5 个领域层 40 个具体指标”的地方政府绩效评价指标体系321-24。在该体系中，主观类和客观类的指标领域层以确立因果关系的方法达到吻合。 如表 2 所示，主观类中的“公众满意”一项通过对客观类中的收入、就业、社会保障、政府职能部门服务能力等具体指标的评价得出，主观类和客观类指标并不各自独立成项，而是通过因果和衍生关系达成一致。另一些学者用矩形阵的方法构建出测评中国政府公众满意度的体系。他们通过矩形阵对不同层级政府以
14、及地方官员推行政策的总体满意度和7一些特定公共品和公共服务的满意度做出测评并确立“重要”和“满意”两个维度形成政府绩效评价矩阵12。用矩形阵的方式确定出政府施政的成功和不足之处，同时表明了政府角色转变和施政的方向。 6. 对策分析。学者们不断寻求将 ACSI 模型结合具体国情重新创造或将 ACSI 模型与其他模型进行整合以更好的实现对策优化的途径，其中运用较为广泛的是层次分析法（AHP）与 ACSI 模型的结合应用。一般来说，对 AHP 的利用有助于站在更宏观的角度评价政府绩效，如政府运作需考虑的成本、规范以及如何与地方实际进行更好的结合，而不是仅以公众满意度的视角进行阐述。但在评价体系中，公
15、众满意度往往仍是构成体系的重点，一些学者敏锐地关注到这一点，进而将 AHP 和 ACSI 模型有机结合，将“顾客满意”作为一级指标进行元素分解。他们指出，在ACSI 模型中，满意度 CSI 是最重要的指标，因此公众满意可作为公众满意程度模型的一级指标；感知质量、公众期望、公众抱怨等可作为二级指标；根据公共部门的不同特点和不同的服务与产品，又可以把二级指标继续细化到每一种不同类别的部门、产品和服务中去，形成三级指标；在此基础上根据测评的需要继续细化，形成四级甚至五级指标13；另有学者结合 AHP 和 ACSI 模型建构出我国政府公众满意度指标体系，将“政策接受者满意”分为“公众期望、服务质量、感
16、知价值、公众抱怨、公众信任”等五个组成元素，然后进行更细致的元素划分，核心变量“公众满意度”或者“顾客满意度”成为新体系的一级指标，公众期望、预期质量、感知质量、感知价值、顾客抱怨和顾客忠诚等结构变量通常作为新体系的二级指标，两者结合使模型更具层次，划分更加科学，因8而在更多的实证性研究中被普遍应用。 三、政府公众满意度评价模式研究的反思与探讨 如前所述，当下的国内学界开始越来越多地关注对政府公众满意度测评模式的研究，但是当对理论和实践联系要求越来越紧密的时候，相关研究也存在一些不足和局限： （一）理论研究起步较晚，文献积累有限 随着公民意识的觉醒，公民的政治参与越来越多样化并更具广泛性，但与
17、此相应的政府公众满意度研究起步较晚，在国外已经开始进行量化分析时，我国还在对“百万市民评政府” 、 “万人评机关”的测评活动进行描述性研究。虽然 ACSI 模型在全球普及之初我国尚有学者能够敏锐地对这一领域予以关注，但在随后的发展中这一研究却一直处于缺失的状态，从 1994 年开始至今的 18 年间，我国有关政府公众满意度的研究仅百余篇，而且无论从研究的数量还是从研究的深度和广度都有很大局限。（二）理论研究分布不均，理论建构缺失 在现有文献中，相关研究的地区分布情况，东部地区的研究人员居于首位，其中长三角和珠三角地区的研究最多，而整个西部加起来不过5 篇，研究人员分布及其不均衡。另外对国外以及
18、港台地区先进经验的借鉴只有 4 篇，相关研究也相当不足。总体而言，大部分的政府公众满意度研究仍处于探索阶段，一方面缺乏专门探讨 ACSI 模型和相关模型的基础理论的文章，另一方面由于缺乏对 ACSI 模型基础理论的研究，一些学者对 ACSI 模型的改造尚不成熟，创新不足，多有重复。 （三）研究领域倚重，研究范围有待拓展 9从研究内容上看，我国政府公众满意度的研究主题多集中于对政府职能实现程度进行测评，而对政府运行效率，测评方法，测评主体的研究相当不足。单就前者而言，学者们的关注点仍聚焦在对公共服务的满意度分析上，却忽略了对公共服务的承担者，即公务员工作水平评价的研究，而且对公共产品和公共政策的
19、满意度测评关注更少。另外，对于ACSI 模型在其他公共领域的应用，政府公众满意度测评主体的确定以及测评方法研究等方面，学者们甚少触及，更无法形成系统的体系。 （四）学科整合匮乏，研究方法规范性有待加强 如前所述，政府公众满意度的测评十分复杂，其影响因素涉及多个学科领域的知识，不是仅靠某一个学科就能够尽善尽美地解决，也不是一两门学科的简单综合就可以实现的。客观上要求鼓励更多不同学科背景的学者参与其中，加强各学科的交流，尤其是管理学、政治学、社会心理学之间更应加强整合。而目前的研究者们仅从公共管理学或者政治学的角度着手，研究局限在某一领域，视野狭窄。从研究方法来看，目前的研究方法规范性程度较低。在
20、现有 91 篇文献中明确采取研究方法的研究仅有 31 篇，这些研究中采用个案研究的仅有 8 篇，采取定量研究的文献不过 9 篇，比较研究则只有 4 篇。目前我国关于政府公众满意度的研究大部分为实证性研究，但是研究方法的创新性不足使得现有文献以描述性研究为主，仅停留在对顾客满意度模型或者相近模型的简单介绍，解释性研究和探索性研究偏少，远远不能满足我国实践的需要。 四、政府公众满意度研究的趋势与展望 （一）政府公众满意度研究的趋势 10对政府服务的公众满意度进行测评，其目的是对政府公共服务做出明晰的把握，从而推动政府部门在公共事务中效率的提高。我国已有的对政府公众满意度评价的实践，类似“万人评政府
21、”的初步探索为当下的研究积累了一定的经验，国外的经典测评模型也为当下的研究提供了可学习的范本。展望未来 10 年，相关研究将呈现出如下趋势： 1. 实践需求紧迫，研究前景广阔。 随着我国公民意识的觉醒和政府改革的不断推进，公民对政治参与的需求不断增加，公民需要对政府的相关回应做出系统科学的测评，政府公众满意度测评的应用将迎来飞速发展的时期。因此，在未来的实践发展中，该领域的研究前景非常广阔。 2. 研究领域进一步拓展，理论水平进一步提高。 今后的研究中，对测评模式的基础理论、研究主体多样性、测评模型在不同公共领域内的具体应用将成为主要的研究内容，而有关领域中的研究进一步深入之后，相对应的理论体系也将进一步成熟，对经典测评模式的应用也将更加适合于我国具体国情，理论水平将不断获得提高。3. 学科整合与研究方法规范化程度进一步加强。 目前的研究成果之所以稍显数寡，是因为各学科之间的整合程度尚低，研究角度和模式受限。今后的研究中社会学、管理学、政治学等学科将从专门走向综合，从单一视角走向多种视角，从局部走向整体，不断从新的角度拓宽研究的范围。 （二）政府公众满意度研究展望
