1、1整体性治理分析框架下的政府组织人际信任研究摘要：政府组织中的人际信任尤其是主要成员间的人际信任不仅关系到整体性政府组织合作与运行的持久性和有效性，也关系到政府组织内部知识、技术和信息等资源的共享与扩散，还将关系到整体性政府组织合作机制的合理建构。目前，政府组织的人际信任机制在个体、结构和技术层面上表现出诸多问题。需要运用整体性治理理论从个体、结构和技术三个方面进行建构，以提高整体性政府组织的工作效率，实现整体性运作。 关键词：政府组织：整体性治理：人际信任 中图分类号：D630.3 文献标识码：A 文章编号：1004-0544（2013）01-0133-06 一、缘起与思路 在中国特色的“差
2、序格局”中，信任是其重要的维系纽带。因为信任在使个体获得安全感、增进人际交往的同时减少社会冲突、节约社会成本。有关信任的研究已得到经济学、社会学和心理学等多个领域学者的关注，对信任的理解和分类也因研究者的理论依据、研究背景和研究方法等不同而各异。库特等从心理学层面认为“信任存在于一方对另一方诚实，可靠性和行动的正直（integrity）怀有信心之时。 ”即对伙伴质量、规范与个体属性（如诚实、可靠性及正直）的衡量。加内桑则从经济学和社会交换理论层面指出“信任是对一个交易伙伴依赖的意愿及2对这一交易伙伴怀有的信心” 。涂尔干从法理层面将信任描述为“契约的前提条件” 。韦伯曾从社会学提出特殊信任（p
3、articularistic trust）与普遍信任（universalistic trust）两种类型。摩根和亨特则认为信任是指成员一方对另一方所持有的诚实和善意的信念。值得一提的是有学者从新功能主义角度出发将信任分为人际信任和制度信任两类。从建立基础上看，前者的基础是熟悉度及人际情感联系。后者以法律、规章和制度等为基础。本研究主要研究前者即人际信任，并将这一信任置于政府组织范畴中进行探讨。 基于信息不对称理论，政府组织或个体对外界信息的掌握都是不完全的，其行动的选择与关系的建立都不是完全理性的。没有了信任，任何政府组织或个体关系都不可能持久存在。同时，信任的存在有利于增强公民的向心力，降低
4、政府组织的运行成本，提高效率。正如学者们对人际信任的研究结果一样：提高人际信任，可以促进人们之间的沟通，有利于人们的协作，增强组织凝聚力，提高工作效率，合理配置资源，从而降低组织运行和管理成本。本研究的中心议题是整体性政府组织中的人际信任可促进政府组织人际沟通，提升政府组织凝聚力和工作效率，降低整体性政府组织运行和管理成本。本研究的基本思路是高素质的公务员固然是整体性政府组织发展所必然具体的要素，但其人际信任的缺乏将无法让实现整体性政府组织所追求的整体性绩效，可能导致劣币驱逐良币现象，从而有必要建立整体性政府组织中的整体性人际信任，进而减少政府组织内部和外部摩擦与矛盾，促进人际沟通和人际合作，
5、提高政府组织的整体性效率与绩效。 3二、分析工具与框架整体性治理 “科层治理由于狭隘的服务视野、政策目标与手段相互冲突、资源运作重复浪费、政府机构设置出现重叠、公共服务分布于各部门问，具有明显的分散性和不连贯性” ，自英国撒切尔政府上任以来， “在对传统官僚制效率低下、结构僵化和反应迟钝等弊端进行反思和批判基础上逐渐形成了以市场化、分权化和民营化为工具的竞争治理，通过在政府部门中引入竞争机制，运用现代管理技术，实行市场导向、顾客导向、绩效导向和效率至上主义，从某种程度上提高了政府效率，降低了行政成本，增强了政府的灵活性和反应能力，是一种新的行政管理微观治理范式。但竞争治理的工具主义、市场导向、
6、民营化造成了管理碎片化和服务的分裂性等弊病，导致了严重的危机。 ”由英国学者希克斯提出的整体性治理理论就是在对传统科层治理模式所导致的效率低下、反应迟钝、结构僵化与协调缺失等及竞争治理模式所导致的功能碎片化、政策制定与执行碎片化、公共服务供给碎片化和整合不足等流弊进行反思批判的基础上日渐形成的。因整体性治理顺应了当时英国社会潮流和得到英国政府和公民的高度认同与大力提倡而成为英国政府治理变革的新趋势。这一改革趋势不仅在英国、澳大利亚和新西兰这些被称为新公共管理改革先锋的盎格鲁-撒克逊国家非常明显，而且在其它并没有致力于推行新公共管理改革的国家也日益显现。从而成为作为目前西方政府备受亲睐的政府治理
7、理论。 在希克斯看来。建立信任是整体主义和整体性治理的关键要素。信任是良好政府组织秩序的基础之一，缺少信任政府组织将出现正常运转4的危机。信任是一种代理关系，在这一条件中。委托人将其自身或其利益置于某种风险之上，他们这样做的信念是具有一定理性的代理人会依委托人所提供的激励或所制定的规则行事，当委托人就预期行为和利益而将事务委托给代理人时，信任即存在。 就类别而言，希克斯从广义上对信任进行分类：（1）当我们认为个体关于其意图的陈述值得相信时，就会产生最低限度或谨慎的信任。此时，我们会相信他关于做或不做某事的承诺、威胁及其他意图。 （2）我们可能信任他人或政府组织执行基于某种法规而明确或隐含地与之
8、缔结的契约。并且会信任他们将在契约条文所明确或隐含要求的权限范围内执行。 （3）我们可能信任他人或政府组织将我们的利益放在首位，并以其判断力在委托代理关系中维护我们的利益。若契约条文对我们不利，他会将其置于一旁。若契约条文对我们有利，他更会锦上添花。 （4）第四种信任，我们称之为绝对信任或道德信任。 就信任的原因而言，希克斯认为其原因主要包括如下几方面内容：首先，我们之所以产生信任是基于过去与人或政府组织交往并证实他们是可靠的经验。其次。我们之所以产生信任是源于这个体或政府组织享有一定的声誉。这当中有两种情况：（1）我们可能将这一声誉视为一种参照，是基于他人的公平经验而产生信任；（2）我们推断
9、这个体或政府组织将珍视这一声誉，并以可信赖的方式行事，以免毁坏声誉，在这种情况下，声誉就如同抵押品，例如制度原因。第三，信任可能是基于共同特征或身份而产生。例如，对于是同一国籍或来自同一地方，或者有时候纯粹是同一性别的人，我们可能会认为他们是可信任的；有时候，5第一眼印象（eyeball-to-eyebaU judgement）也会成为我们产生信任的理由。在某些情况下，这是一种特殊的基于声誉的信任，如果我们认为人们珍视这种同一身份共同体内的声誉的话。如果我们认为这个体或政府组织是基于同一身份或其他特征而对我们负有义务或责任感的话，那么身份共同体更多地与责任道德范畴有关。第四，我们也可能是基于各
10、种制度原因而产生信任。一般的制度因素包括顾虑职责时的法律赔偿。而具体的制度因素包括个体或政府组织给我们提供的担保、保证或其它抵押。 希克斯认为，大多数情况下我们不会仅基于一个原因产生信任。信任是诸多原因组合而成的产物。希克斯指出应从整体来看待某一特定的信任关系。然而，经验和声誉通常都是需要时间来获得和建立的。因此，最初，管理者在是否信任以及在多大程度上信任其他政府组织中的人，这一问题上的唯一“指南” （guide）是是否存在共同特征和制度。此种情况下的制度包括对方合作的具体法律义务和上级权威机构为协调所强加的惩罚和奖励。一旦信任关系得以确立，我们就可以看到信任的理由及指向将如图 1 所示那样很
11、快地传递。事实上，此种传递并非一帆风顺。当然，信任并非在背叛发生之后消失殆尽。同样。对于丧失了我们的善意信任的个体或政府组织，我们对其的信任并不必定会大为下降或甚至退回到有所保留的信任。只要我们信任的理由不变，并且这些理由使我们相信破坏契约将会：（1）不太合适，以致即便我们不用善意去揣测，也无法想象他们会这样做；（2）毁坏声誉；（3）打破源于特定特征的义务责任；或（4）将会遭遇制度上的风险，如契约法或优先担保。那么他们仍将是值得信任的。因此，若善意信任被破坏，管理6者将仍旧信任其他政府组织的成员，至少会尽其所能执行隐含的契约。或最低限度地完成具体意图、威胁或承诺。整体性运作中的每一个行动皆可以
12、此种分析来进行描述。事实上，对于有效合作而言，四种信任缘由往往都是必要的。 三、困境与根源 在本研究看来。政府组织中整体性人际信任的建立面临着来自多方面的障碍。主要包括个体、结构和技术三个层面。 （一）个体层面 在传统社会中，自给自足的生产方式决定了人际交往以血缘、地缘为基础展开。受此影响，传统社会的人际信任更多地局限于以血缘和地缘为基础的信任模式，具有明显的狭隘性、信任对象的局限性、受时空的限制性和信任达成的经验性。而在现代社会中，这种以血缘和地缘为基础的信任模式仍然存在并发挥重要作用。随着政府组织间边界的日渐模糊，公民的交往尚处于时空完全统一的“在场”交往的特殊人际信任，这种特殊人际信任依
13、据关系的亲疏远近来决定信任度的高低，决定了这一信任模式的封闭性和狭隘性及范围的狭小性仍然存在。这种特殊人际信任模式缺乏带有普遍性的责任感，不利于政府组织秩序和公道原则的构建及维系。政府组织转型打破了原有结构与个体生存状态，拓展了人际交往空间。同时。人际交往内容或目的愈加多样、丰富和复杂，人际情感沟通变得更加困难。市场经济的负面效应和利益取向使人际信任的价值遭到不同程度的泯灭，人际关系难以得到有效协调，使人际信任陷入了困境。 7（二）结构层面 目前，各政府组织在结构上都或多或少地存在着各种不合理现象。如政府组织职能定位不准确，职权划分不明确；政府组织职能结构不合理；政府组织的公共管理职能和公共服
14、务职能未得以充分重视；上下级政府组织之间的职权划分不明确，同一层级政府组织之间的职权划分不规范。职权重合、职责交叉重复和多头管理等现象较为普遍：政府机构序列设置不够规范、不够科学，有些领域中机构较多、管理分散化、碎片化等问题长期存在；政府组织间关系没有理顺，条块矛盾突出；政府组织层级过多，结构扁平化趋势受阻；上情难以及时全面准确地下达，下情也难以及时全面准确地上达；大量临时机构的设立，缺少法律依据，随意性较大，使部分部门的职责权限趋向模糊化，结构更加不够合理。结构的不合理必将导致公民对政府组织的不信任或信任度低下。而政府组织又是由政府组织中官员和领导人进行管理和领导的，从而表现出公民对政府组织
15、中官员和领导人或下级对上级的不信任或信任度低。同时，结构不合理使政府组织间关系的紧张和冲突，政府组织间关系的紧张和冲突又直接导致了政府组织间成员的关系紧张和相互不信任。由上，结构的不合理将导致人际不信任或人际信任度低下。 （三）技术层面 本研究认为人际信任与政府组织中官员的管理和协调技术手段及网络管理技术间有着密切联系。管理技术低下。将降低政府组织的管理和协调效率，增加管理和协调成本。个别政府组织借助监视系统等手段及命令和权威的方式对公民进行监控和管理，使公民对管理者和领导者产8生不信任之感，从而降低管理者和领导者与公民间的人际信任度。同时，网络技术的飞速发展使得公民间的交往空间进一步拓展，交
16、往内容和交往手段更加多元化，面对面交往的比例大大下降，非面对面的间接交往比例则大大增加，虚拟空间的交往已成为新潮。在网络技术支撑下的人际交往，在加强了人际间交流与沟通的同时。也给个别公民通过网络进行行骗和犯罪的机会，给其他成员的生命、财产和声誉带来诸多不利影响，产生严重的网络安全问题，从而加大了交往互信的难度和降低了人际信任度。 四、建构与策略 正如希克斯所言，信任是政府组织得以运行的基石。在本研究看来，建立政府组织中人际信任机制是实现政府组织整体性治理的核心要素。与整体性人际信任机制所面临障碍的主要来源相对应，需要从个体层面、结构层面和技术层面进行建构。 （一）个体层面 依据整体性治理理论，
17、笔者认为，建立政府组织中的人际信任机制在个体层面上的策略主要包括如下几个方面： 第一，建立相互理解与人际信任。在整体性治理理论看来，管理者需较为充分地了解他人背景，并树立一种理念“每个个体都是好样的” 。即管理者要充分相信政府组织中的成员都是具有一定的潜能，都是好样的，对这些成员给予高度的信任。在经济学理论中，人际信任的作用得到了充分肯定，并认为人际信任在政府组织中的扩散（Diffusion）能帮助复杂的政府组织实现正常运转。事实上，政府组织中有关个体特9征知识的缺乏将导致人际关系的脆弱，影响政府组织成本的降低和政府组织效率的提升，而人际信任的建立则是解决政府组织信息不对称与不确定性的有效途径
18、。人际信任又包括政府组织中官员与公民间的信任和公民间的信任。 在整体性政府组织中官员与公民之间的信任关系上，任何公民都渴望得到政府组织的认同和信任，尤其是得到政府组织中官员的支持和信任，当公民感受到来自政府组织和管理者的信任和支持时，将产生强烈的回报政府组织的愿望。从社会交换理论来看，在信任基础上构建起来的整体性政府组织中。公民为整体性政府组织所付出的努力，整体性政府组织将以回报的方式来回馈公民。同样，就公民而言，他们所表现出的合作意向和协作行为并非只基于即时性的奖励与惩罚，更多的是公民相信其付出努力后，政府组织中官员将对公民的行为予以肯定、赞扬或正面的评价，并得到来自政府组织和管理者层面的对
19、等的收获和回报。当公民认为整体性政府组织中的管理者是信任、支持他们并且是值得信赖时，就会有良好的行为表现。也就是说，管理者的信任有助于公民的归属感和积极性的产生和提升。因而，整体性的政府组织运作有赖于良好的政府组织中官员和公民间的高度理解和充分信任，即整体性的政府组织运作有赖于良好的人际关系和人际信任的建立。 在公民间的信任关系上，在一定政府组织情境下。若公民间信任程度较高，他们将采取产生单方协作、利他和职务外工作等自发合作行为，并将其更多的时间与精力集中于整体性政府组织目标的实现，自愿服从政府组织中各项规章和制度，使信息流在政府组织各环节中得以畅通传递，从而达成10效率的提高，失败风险的减少
20、，阻力的消除及政府组织集体目标的实现。从公民间的信任关系建构的途径上看，需要限制特殊信任，扩大一般信任。所谓特殊信任又可称为关系信任，就是在结构上是以血缘为中心和以亲密度为范围的信任。此种信任模式主要是建立在家族观念和私人关系基础上。对“自己人”持有相当高的信任度，对“外人”的信任度则相当低。这种信任模式在我国各政府组织中表现的较为突出。一般信任又可称为普遍信任，这种信任是建立在对公民普遍信任的基础上，而非建立在私人关系和家族观念的基础上，既对“自家人”信任又对“外人”信任，不以关系亲疏为信任前提。由特殊信任和一般信任的概念可知，特殊信任具有较大的局限性和狭隘性。自古以来，忠诚是政府组织及其管
21、理者对公民一项重要要求，其中一般信任倡导的是对整个政府组织的忠诚，特殊信任则倡导对个体的“私忠”或“愚忠” 。高度的“私忠”或“愚忠”容易导致政府组织腐败案件的发生。 第二，创建新的“领导人和英雄” （Crearing new leaders and heroes） 。希克斯认为，仅规劝人们改变思维方式是不够的，并且这样做可能会导致现有知识和技术因为连贯性的缺乏而遭到破坏。同时也可能会招致那些感觉受到威胁的员工的抵制。创建更多的整合性思维和工作的方法所面临的挑战在于如何在构建新的管理观点和管理能力的同时保持现有的知识基础与能力水平。 创建新的“领导人和英雄”转变过程需要合乎逻辑顺序，渐进而行。首先是为提倡整体性视野的高级官员提供合法性。因为创建新的“领导人和英雄”只有得到了公民的认可和拥护，具有了一定的合法性，才能
