1、1政府购买公共服务的问题与着力点探索摘要： 政府购买服务在广东省“先行先试” ，广州与深圳、东莞、中山等城市通过项目购买、岗位购买等多种方式，催生了大批社会组织，提升了政府、社会对社会工作的认知度，展现了社会工作在民生福利中的专业价值。但也存在着政府对社会组织监管和引导不足、制度设计有缺陷、评估缺乏质量标准和监控平台、拨款程序繁杂等问题。下一步的着力点应在明确政府与社会组织的关系并尊重双方责权利的原则下，出台政府购买服务的专业标准规范和评估规则，建立评估指导中心和有效的监控管理平台，依法依规操作，并定期进行教育培训。 关键词： 政府购买；公共服务；组织监管 中图分类号：C 916 文献标识码：
2、A 文章编号：1671623X（2013）06006307 一、政府购买服务概念的源起 政府购买服务起源于西方国家，在现代社会已经是社会管理中的一种常见的模式。政府购买服务在美国被称为购买服务合同或合同外包，在中国香港则称之为社会福利服务资助，我国内地一般称之为政府购买服务。 所谓政府购买服务（Government Purchase of Services）是指政府在社会公共服务预算中拿出经费，向各类提供公共服务的社会服务机构，2直接拨款资助服务或公开招标购买社会服务。1这是欧美国家社会公共服务制度改革的产物，反映了政府在社会服务中地位作用的变化，体现了服务价值和服务理念的变迁。 早在 19
3、世纪末 20 世纪初，西方国家在工业化的加速发展中带来了贫困、疾病和失业等社会问题，英国、德国等国家相继出台了各种社会保障政策；到 20 世纪 70、80 年代，西方福利国家在社会服务方面开支日益庞大，赤字攀升，面临“福利危机” ；于是各国纷纷进行大规模福利改革，开始走“第三条道路”：从“福利国家”走向“多元福利” ，把市场与非营利的志愿性组织引入福利供给，实行国家、集体和个人共同参与、共担风险的积极福利政策，政府购买服务正是在这样的历史背景下应运而生的。 欧盟于 1992 年颁布公共服务采购指令 ，将机动车及设备维修、电子政务及相关服务、会计和审计、污水和垃圾处理、健康与社会服务、文化及体育
4、等 27 类公共服务全部纳入向市场购买范围，凡是超过 20 万欧元的公共服务，一律公开招标购买。 中国香港在将部分政府公共服务职能转移给社区和民间组织方面也做得十分成功。政府与非政府机构建立了良好的“伙伴”关系，公共服务由政府与非政府机构共同负责，经费以政府提供为主、民间筹措为辅，服务以民间提供为主、政府提供为辅。全港上千家福利服务机构绝大部分是社区和民间组织承办，社区民间组织多达 1.7 万多个，从事社区服务、安老服务、家庭及儿童服务、康复服务、青少年发展等。这些福利服务机构是社区事务的积极参与者和社会服务的有效提供者，在香港社3会中扮演重要角色。 我国政府购买公共服务的时间不长，对公共服务
5、的内涵和外延也有过不少争论，比较含糊。2012 年 7 月国务院印发的国家基本公共服务体系“十二五”规划 ，才对基本公共服务进行了界定。2规划首次明确了基本公共服务覆盖八大领域，确定了 44 类 80 个基本公共服务项目，并提出未来建设的整体目标，到 2015 年，覆盖城乡居民的基本公共服务体系逐步完善，到 2020 年，城乡区域间基本公共服务的差距明显缩小，争取基本实现基本公共服务均等化。2 在财政部办理全国人大代表建议调研座谈会上，财政部政府采购管理办公室主任王瑛表示“推进政府购买公共服务是我们必须面对的重要课题。今后，财政部将本着先易后难的原则，循序渐进地推进服务采购工作。 ”3 我国社
6、会管理体制创新的重要内容之一是通过体制改革推行“小政府、大社会” ，转换政府职能，特别是通过政府购买社会服务的方式，推进社会工作专业人才队伍建设，逐步将政府购买社会服务变成社会制度的安排，这是创新公共财政体制、完善公共服务制度的重要手段，也是转变政府职能、建设服务型政府的战略举措。 以政府购买社会服务的方式推动社会管理体制创新和社会工作实务的发展，是我国现代公共服务与社会管理体制改革的重要方向，也是解决现代社会问题、满足人们不断增长的社会服务需求的重要制度安排。 伴随着我国改革开放的深入发展，社会结构的转型升级，我国的社会心理、人们的行为方式和利益诉求都发生了变化，对获得公平的竞争4机会、享受
7、优质的社会服务、实现个体的全面发展有了更为强烈的愿望和需求，这就迫切需要加快建立政府购买社会服务制度，创新社会服务方式，完善社会服务体系。 二、广州市政府购买服务的现状与问题 广州市政府购买公共服务从 2008 年开始探索，经过了单项购买向综合服务与单项购买相结合的转变：从最初的青少年社会工作、院舍社会工作、社区社会工作、残疾人社会工作、学校社会工作购买服务等多领域多形式的探索，到 2010 年开始学习新加坡和香港的社会管理经验，尝试在街道层面通过家庭综合服务中心的方式推行 20 个试点的政府购买公共服务，再到 2011 年底的家庭综合服务中心全面铺开。 2012 年 1 月“两会”期间，广州
8、市政府提出采取全面推进政府购买社会服务的方式，把 20 个试点街道的家庭综合服务中心的模式推及广州市所有街道，每个街道至少建立一个家庭综合服务中心，于是 150 个家庭综合服务中心如雨后春笋般发展迅速，家庭综合服务中心建设也被列为广州市 2012 年民生十大实事之一4，用大面积覆盖和全面普及的方式推动社会工作实务，取得了重大成绩，采取政府购买服务的方式关注民生， “广州经验”在全国范围内引起了关注。广州市的政府购买服务，以项目购买的方式全面推进。 大规模的政府购买服务确实有正面的积极成果，一方面通过这种财政投入，极大提升了民生服务的覆盖面，家庭综合服务中心秉承“助人自助、服务社群”的理念，从人
9、的需求和问题出发提供专业服务，服务领域包括了家庭、青少年、老年中的弱势群体和有需要的人群，同时规5定各街道具体情况可以设立特色服务，包括残障康复、社区矫正、社区专案、社区公共问题的介入；另一方面通过这种大规模的政府购买公共服务的模式，催生了一大批承接政府购买公共服务的社会组织，从 2009年上半年广州市仅有的七个社工机构扩展到目前的一百多个。政府购买公共服务，社会工作成为不再陌生的名词，这些措施对于社会创新具有重要意义。 但是在短期内政府购买社会服务步伐过大也会带来相应的问题，150 多个家庭综合服务中心是在 20 个试点项目推行时间只有一年、经验尚未来得及总结、存在的不足尚未找到解决方法的基
10、础上全面铺开的，这就导致了一些问题的出现。 （一）承接政府购买服务的社会组织大量涌现，政府监管、引导不足 在大规模推进家庭综合服务中心建设的过程中，政府采取购买服务的方式关注民生和培育社会组织，取得了重大成绩；也有了以承接政府购买公共服务为目标的、对社会工作不了解、没有任何专业背景的社会组织大量涌现。政府对于社会组织的发展还停留在“培育”的概念里，如何在培育中进行规范，有效引导、指导和管理，尚未进入政府日常工作范围，用购买服务的方式培育社会组织、以奖代补促进社会组织的发展效果是明显的，但是缺乏有效的监管和引导，完全靠社会组织自律营运的方式，毫无疑问会给政府购买服务的公益性、非营利性带来极大的挑
11、战和隐忧。 从广州市在社会管理体制创新中以项目方式培育大量的社会组织的成效看，需要认真思考的是如何对社会组织在给出政策、购买项目、促6进发展中进行规范和提升公益性、非营利性的内涵，从政策上、管理上、监控上、指导上防止社会组织把政府购买服务当做盈利的蛋糕争抢牟利。实际上这个问题已经引起了政府和社会的关注，但是在政策指引上、质量监控上都缺乏具体的措施和方法，因此带来了不少问题。 笔者在 2013 年“两会”期间提出的关于规范政府购买服务的招投标和评估工作的建议被列为广州市政府领导重点督办提案，也说明政府已经意识到了这个问题的严峻性。从笔者参与各种项目评估、调研的情况看，社会组织在营运过程中公益性的
12、偏差虽然程度不同，但是许多问题具有普遍性。 政府购买服务在广州市仍然处于起步阶段，随着社会的不断发展特别是市场经济的不断深化，人们对公共服务的需求多样性、差异性日益明显，公共服务提供手段单一、保障不足等问题日益突出，借鉴国际先进经验，推行政府购买服务势在必行；但是也要注重通过政府购买服务的方式做好制度设计，要建立起公开透明的政府购买服务的平台。 政府向社会组织购买服务并不等于政府放弃管理责任，在实施购买服务后，承担管理职责的政府部门必须履行监督责任，将购买服务事项纳入专门部门统一管理，依法对购买服务的社会组织实行项目质量、效果的指导与监督，形成职责到位、协调配合、违法必究的管理和监督机制，才能
13、具有真正意义地通过服务购买培育和促进社会组织，实现公共服务多层面提供满足人们不断发展的物质文化需求的初衷。 政府购买服务之后如何进行监管和指导、引导？这是困扰各级政府和挑战各级政府执政能力和管理能力的问题。 7（二）政府购买服务的制度缺陷与购买服务招投标的造假可能 由于政府购买服务属于新生事物，政府购买服务要走上规范化轨道，透明化、公开化的平台搭建和制度建设需要一个过程。 在推展政府购买服务的过程中，作为服务购买方的政府并不了解购买服务的工时计算与服务质量的关系，在杜绝价低者得防止服务以次充好的观点被普遍接受之后，招投标过程就会出现服务工时虚高者得，服务工时虚高必然导致服务过程弄虚作假，当购买
14、服务的服务量高于家庭综合服务中心规定人员所能提供的服务 20%以上时，购买服务的材料造假数字造假就不可避免。 例如：广州市政府文件规定家庭综合服务中心 200 万元的项目有工作人员 20 人，其中一线社工为 14 人，专业服务工作量计算为：14（人数）21.75（扣除国务院规定的所有假期和周末的月工作日）8（每天工作时间）12，就可以得出服务工时为 29 232 小时，由于社会工作服务必须有督导、培训、交流、学习的时间，约占总工时三分之一，于是可以计算出家庭综合服务中心服务工作量大概为 20 00021 000 小时之间，但是某些区由于具体分管政府购买服务的政府工作人员不懂社会工作服务工时的计
15、算，片面采取服务工时高者得进行招标，甚至出现家庭综合服务中心服务指标达到三万多服务工时，如此虚高的工作量让一线社工倍感指标压力，没有更多的时间顾及服务质量，当然更不可能做好服务对象调研和需求评估，提供能够满足服务对象的适切性的服务，甚至必须“合谋造假”才能应付得了第三方评估。 政府购买服务如果从原来的价低者得转变为服务工时虚高者得，损8害的是民生利益、政府形象，造假泛滥，最终必然导致行业混乱，管理失当，影响政府购买公共服务的初衷。 令人担忧的并不限于此，在广州市政府购买社会服务试点中，高校背景、企业背景、境外背景、街道自组织等等各类型社会组织都在承接社会服务，招投标过程不透明，甚至暗藏猫腻等问
16、题也开始浮出水面。笔者在参加政府购买服务的评标工作中发现，有些社会组织为了获得项目，不惜材料造假、资质造假，大量的“首次” “首个”等无法进行考量的自我吹嘘的所谓包装出现在招投标过程中， “萝卜招标”的情况也时有出现。 在政府购买服务制度设计方面（如何杜绝招标过程中人情关系战胜专业关系、如何防止弄虚作假和服务工时虚高者得、如何营造招标过程公平公正的平台、如何对社会组织进行有效的监控等等）的缺陷，给政府购买服务招投标过程的弄虚作假留下了空间。 （三）政府购买服务的评估缺乏质量标准和监控平台 2012 年 5 月，广东省政府下发政府向社会组织购买服务暂行办法（下称办法 ） 。5办法提出，在政府向社
17、会组织购买服务过程当中，重大项目、重大民生事项需由财政部门委托第三方机构通过公开招标方式组织实施，其余购买项目应通过公开竞争方式实施，属于政府采购范围的应通过公开招标、邀请招标、竞争性谈判、单一来源等方式实施。但是政府购买服务并非实体产品，难以用实体的标准化的方式提供。办法提出建立“第三方评估机制” ，提出政府向社会组织购买服9务的绩效评价，可由财政部门实施或通过引入第三方实施。 2012 年省级政府向社会组织购买服务目录（第一批） ，具体分解落实到三级目录，共涉及到 262 项内容，什么样的“第三方机构”才具有权威性，才能有效评估，这些问题在办法中并没有明确，也就是说办法仍然属于纲领性的制度
18、设计，既没有实施方案，也没有监督、考核和问责制度的明确规定，操作起来仍然面临许多困难和问题。 广州市政府购买服务第三方评估的意识比较强，每年都有对于政府购买服务的中期和末期的评估，并按照办法和国际惯例采取第三方评估的方式执行。 早在广州市第一批 20 个家庭综合服务中心的试点项目中，广州市社会工作协会作为行业协会组织专家团队承担 20 个家庭综合服务中心试点的评估工作，为了从动态、过程中实施观察，广州市社工协会聘请了 20名在校大学生做长期的服务跟踪，在社区里匿名体验服务，同时还组织在一线服务中有督导经验的、具备问题分析探索能力的高校专业教师、香港督导等组成的评估团进行中期和末期的审核打分。但
19、也有对这种评估、审核的质疑：没有全市统一规范的专业评估标准，专家们凭着个人经验和认知为根据的评估方式是否有公信力？ 为了应对这个难题，广州市社工协会在广州市民政局的支持下于2013 年 4 月专门聘请香港资深评估专家，为参与评估的专家团队进行了为期几天的培训，从评估思路、评估内容、评估方法、评估模式、评估指标修订、评估报告等多方面进行培训；对广州市政府购买服务进行了为期半年的大面积问卷、座谈、专题讨论，并形成调研报告提交政府决策参考，这些都是非常值得肯定的做法。 10但是广州市政府购买服务的评估仍然存在众多问题，各区在购买项目评估时独立自主向认定的第三方机构购买评估，却没有广州市统一的行业和服
20、务质量的评估标准的设定，众多评估机构都按照自己的理解自成体系去开展评估工作，甚至出现连评估时间也不一致的情况，有些评估机构只用半天的时间完成 200 万元的项目中期末期评估，这样就给社会工作服务机构带来较多困惑和问题，各参与评估的机构专家团队组建与资质也没有正式的途径向社会公布。 例如，目前广州市接受政府购买第三方评估的机构有：广州市社会工作协会（该协会是唯一的没有做直接服务的机构） ，还有几个各自有政府购买或其他方式的参与直接服务的机构参与评估，对于评估机构又当运动员又当裁判员的情况，政府并没有进行必要的规避规定和规范管理。由于没有广州市对政府购买服务的统一标准，这几个机构作为第三方自行设立评估标准，评估时长自行决定，对通过评估促进社会工作服务良性发展的基本目标就会有所偏离。 对于正在培育过程处于萌芽阶段的政府购买服务领域，没有统一规范和标准的情况下，没有有效监控和管理的平台，没有行业标准的设立和公平公正的规避制度，必然带来各种问题，影响政府购买服务的目的。（四）政府购买服务拨款程序繁杂延误和税率问题 政府购买服务项目款的审批繁杂，经费到位的经常性延误导致社会组织拖欠员工工资，更多的服务迫不得已变成零经费服务，这已经不是个案而是普遍存在的问题。从深圳到广州，再到珠三角，几乎实施了政
