1、1志愿组织参与城市管理的现状与对策摘要：志愿组织参与城市管理既是现代民主政治发展和复杂社会治理的现实需求，也是志愿组织行使社会权力的重要表现。在大力倡导社会管理和社会建设的背景下，宁波市城管义工协会以“政府关注、社会急需”为出发点开展形式各异的志愿活动，在城市管理和社会公众之间搭建了一座互动的桥梁，为探索公众参与社会管理提供了一个鲜活的样本。本文以宁波市城管义工协会为个案，从领导架构、组织网络、岗位设置、会员管理、财务管理等方面剖析城管义工协会的运作模式，考察城管义工协会的运行成效，进而反思其蕴含的问题；最后从强化志愿者的权利意识、拓宽公共参与渠道、健全志愿组织培训机制、推进志愿组织内部建设以
2、及加大政府政策扶持力度等维度提出促进志愿组织参与城市管理的构架和思路。 关键词：志愿组织；公共参与；城市管理；政府公共政策；宁波城管义工协会 中图分类号：C93-05 文献标识码：A 文章编号：1672-3104（2014）01?0063?07 一、志愿组织参与城市管理的动因 （一） 政治动因 志愿组织的兴起对于现代国家的构建意义十分重大，以志愿组织为载体的第三部门不仅是对政府、市场的有力补充，同时也是独立于政府、2市场的第三方力量，发挥着监督政府与市场的作用。美国学者萨拉蒙（Lester M. Salamon）用大量数字诠释了我们正处于一场全球性的“社团革命”之中，并且预言“这场革命对 20
3、 世纪后期世界的重要性丝毫不亚于民族国家的兴起对于 19 世纪后期世界的重要性”1（243） 。在全球公共管理变革的浪潮下，面对日益多元的社会需求，政府越来越显得力不从心，不论是在政策制定还是政策执行层面均面临着前所未有的挑战，引入社会力量尤其是社会组织的力量成为一种务实而理性选择，改变公共治理中政府单打独斗的局面，形成多元治理的格局成为大势所趋。2005 年 10 月，党的十六届五中全会提出：“建设社会主义和谐社会，必须加强社会建设和完善社会管理体系，健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与社会管理格局。 ” 2012 年 12 月，党的十八大报告明确指示要围绕构建中国特色社会主义社会管理
4、体系，加快形成党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会管理体制。十八届三中全会公报中更是指出要激活社会组织活力，创新社会治理体系。可见，志愿组织参与城市管理不仅是现代民主政治发展的现实需要，也是现代复杂社会治理的迫切需求。 （二） 经济动因 改革开放以来，中国社会组织获得了长足的发展与进步，据民政部民间组织管理局的统计结果显示：截止 2011 年底，全国登记社会组织一共有 45 万 7 千个，社会团体是 25 万 3 千个，民办非企业单位是 25 万 2千个，基金会有 2510 个；2010 年全国社会组织实现固定资产总值已经达到 1089 亿，收入达到 1247 亿，增长值为
5、531 亿元，兼职工作人员大概3有 500 万规模2。可见，中国志愿组织已经具备相当的规模和数量，形形色色的志愿组织广泛地活跃于教育、科技、文化、环保、扶贫开发、医疗卫生、社区服务等各个领域，在解决社会问题上发挥了独特的优势。但同时，中国志愿组织在发展过程中仍然普遍面临一个共同的限制性因素资金短缺。据 2011 年宁波市民政局在全市范围内的调查统计结果显示，2/3 以上的志愿组织均面临着不同程度的资金短缺问题。资金短缺问题已经严重制约和影响到志愿组织功能活动的开展。在推进政府职能转变的宏观背景下，通过承接政府公共服务，从公共财政体系中获取资源已经成为志愿组织发展的必然选择。事实上，在欧美发达国
6、家，政府购买 NGO 服务的比例非常高，最高可以达到 80%90%，在美国，比例差不多达到 90%3。因此，为摆脱资金困局，志愿组织理应积极参与公共事务，通过承接政府服务项目获取资金支持理应成为志愿组织发展的重要路径。2004 年以来，宁波海曙区政府探索形成“政府扶持、社会组织运作、社会参与”的养老模式，最大限度地整合和利用社会资源，实现了“老人得实惠、政府降成本、社会广参与”的目标4。可以预见，这种运作方式在政府管理实践中将会更为普遍和流行。 （三） 社会动因 志愿组织的勃兴不仅是公民社会日益发展和成熟的表现，也是公民意识觉醒的产物。作为一种来自公民社会的力量，志愿组织在促进公民社会治理过程
7、中发挥着不可或缺的作用，既代表着本群体利益进行民主参与、实现群体利益，也代表其整体利益对其成员的特殊利益进行横向的对话与协调，以实现互相理解和信任，从而形成一种自主协调、自我4管理、自我服务、自我发展的民间秩序5。随着志愿组织的蓬勃发展，其自我意识日益觉醒，自主性不断提高，参与社会管理和公共事务管理的需要和动机也因此日渐强烈；同时，中国社会变迁后出现的种种问题和矛盾客观上也需要志愿组织参与其中，发挥其拾遗补漏的功能以矫正经济社会发展中出现的问题，弥补政府和市场的失灵。志愿组织的社会属性决定了其参与社会管理的正当性和必然性，这是志愿组织社会权力（social power）的表现，从实践来看，志愿
8、组织不仅有能力参与社会管理，也有责任参与社会公共事务。英国学者格里?斯托克提出的社会治理理论认为社会组织应当参与社会管理，该理论包含五个基本观点：治理指出自政府但又不限于政府一套社会公共机构和行为者。政府不是惟一的权力主体，各种公共的和私人的机构也是一定层面上社会事务的权力主体。由于权力主体的多元，各种非政府组织越来越多地承担起管理公共事务的责任。涉及集体行为的各个社会公共机构之间存在权力依赖。治理指行为者的自主自治。办好事情的能力并不在于政府的权力，不在于政府下命令或运用权威。政府可以动用新的工具和技术来控制和指引；而政府的能力和责任均在于此6（32） 。由是观之，社会动因亦是推动志愿组织参
9、与城市管理的重要动力，我国志愿组织参与公共事务管理已经由传统的被动式、分散化和偶发式向主动式、组织化和常态化的方式转变，民间力量的崛起已是势不可挡。 二、志愿组织参与城市管理的模式与成效以宁波城管义工协会为个案的分析 宁波城市管理义务工作者协会成立于 2008 年 9 月，是由社会个人和单位自愿参加联合组建的，关心参与城市管理工作的全市性组织，属于5典型的非营利性社会团体。该协会自成立以来，始终坚持服务大局、服务社会、服务群众的工作方针，在探索中谋发展，在创新中求突破，大力加强协会各项建设，从政府关注出发，明确工作重点和服务内容，成功打造了“城管义工文明行”服务品牌。截止 2012 年 10
10、月，该协会已累计动员了近 30 万人次的义工，在文明行为宣传、流动摊贩劝导、道路绿化维护、公交站点服务等不同领域提供了义务服务超过 60 万小时的义务服务，在宣传服务管理、推动文明创建、传播义工理念方面发挥了积极作用，堪称是志愿组织参与城市管理（社会管理）的一个典范，在宁波市、浙江省乃至全国范围内均产生了较大的社会影响。 （一） 基本作法 1. 领导架构 该协会在组织架构上采取社团组织、协会管理的方式。由宁波市城管局组织牵头成立的，协会会长由宁波市城管局副局长担任，副会长由相关区县城管局长担任，正副秘书长则分别由市城管局牵头处室负责人和相关区县城管局副局长担任。同时，为了提高协会的知名度和组织
11、状况，宁波市城管局又邀请原宁波市人大常委会副主任、市城管局长等知名人士担任名誉会长，为宁波市城市管理义务工作者协会开展具体工作提供帮助和指导。领导机构的组成见图 1 所示。 2. 组织网络和岗位设置 在组织网络上，宁波城市管理义务工作者协会在全市各区设办事处15 个，街道设服务点 69 个，社区设联络站 379 个，形成独特的四级组织网络，借助四级组织网络推动城管义工协会工作的开展。同时，结合城6管工作的特性以及民众的需要，将城管义工队伍分成以下六个岗位：即城管知识宣传员、行政执法协助员、环境卫生监督员、文明意识倡导员、公共设施维护员以及园艺、水、气服务员。城管知识宣传员主要负责社区城市管理知
12、识的宣传引导；行政执法协助员主要配合城管执法；环境卫生监督员参与城市市容的整治；公共设施维护员主要负责向市民倡导文明行为；园艺、水、气服务员则负责为社区家庭提供具体家庭服务。 3. 会员管理方式 该协会根据其章程建立了宁波市城市管理义务工作者协会内部管理制度 ，针对协会会员权利义务、会员（服务）证管理、会员纪律等进行了详细的规定，以促进会员管理的规范化。 （1） 会员据规定拥有选举权、被选举权和表决权，可参加协会开展的活动，并且可要求获得义工服务期间相应的条件和必要的保障，也能够监督协会工作并提出意见建议，拥有协会提供服务的优先权，同时入会自愿，退会自由；在义务方面，会员除了在协会章程指导下执
13、行协会的决议，维护协会的合法权益之外，还需向协会反映社情民意，提供涉及城管工作的有关信息资料和情况，同时在完成协会委托或交办的工作时宣传本会宗旨，维护本会声誉，以实际行动扩大本会的社会影响。 （2） 个人成员在通过申请并成功参加过第一次活动之后，协会将会发放个人会员证。会员证的内容主要包括会员培训登记表、会员服务登记表等，协会将会在会员证上记录会员的服务时数和服务内容，并在此基础上结合其综合服务时数和服务质量等情况评选宁波市城市义务工作者协会的“城管义工之星” ，例如累计工时至 30 小时即可成为一星级7城管义工，累计工时超过 300 小时即可成为名誉城管义工，协会根据星级对会员进行表彰嘉奖。
14、 （3） 协会有自我约束的组织纪律，要求会员不得向服务对象收取报酬和接受服务对象馈赠，注重自己的言行并积极维护协会形象：同时，规定会员在无故连续两年不参加活动的，视为自动退会；若有违法和严重违反协会规定的章程的行为的，由理事会或常务理事会决定，予以除名；会员退会应书面通知本会，并交回义工会员证。 4. 财务管理 协会的财务管理主要包括收入和支出，收入的来源主要通过政府扶持；社会捐赠以及其他合法收入。支出细则主要有： （1） 协会经费的具体分配规定：必须按协会章程规定的业务活动和与协会宗旨相符的事业（包括聘请人员经费开支）有关；必须执行国家规定的财务管理制度，接受会员代表大会和财政部门的监督。
15、（2） 经费支出的预算管理：秘书处每半年向协会常务理事会提交经费支出预算计划，经研究决定后按计划执行。日常支出由秘书长审批。计划外的临时经费支出，单笔金额超过 2000 元以上的由会长和秘书长共同审批。 （3） 经费收入票据管理：协会任何收入均应使用社会团体的专用票据。 （二） 成效 1. 网络体系日益健全，形成纵向四级网络体系 该协会自 2008 年 9 月成立之初，就策划形成宁波市协会总部、县8（市）区办事处、街道服务店和社区联络站四级网络体系，目前，该协会已在全市六区、东钱湖旅游度假区、宁波国家高新区和慈溪市建立办事处 11 个，街道服务点 37 个、社区联络站 262 个，服务点、联络
16、站分别覆盖中心城区 81.6%的街道、75.2%的社区，逐步形成政府主导、群众参与、互动互惠、共建共享的城市管理格局。网络体系的不断完善给予了协会整个运作上的最大支持，使得整个运营过程有条不紊，总部运筹帷幄，分部职责分工明确，分头活动的同时又有强大的核心凝聚力。 2. 宣传手段推陈出新，城管义工品牌效应日益凸显 该协会一直与宁波日报 、中国宁波网等传媒保持密切合作，定期在重要版面刊登“城管义工在行动”和“寻找宁波最热心的城管义工”专栏，通过网络传媒对义工活动进行实时报道推广义工品牌，既提高了公众的知晓度，也扩大了品牌影响力；该协会同时还以“宁波城管义工网”为综合信息支撑平台，充分发挥网络论坛和
17、义工博客的作用，促进服务信息资源整合与共享；另外，协会以“城管简报”为载体，不定期地发布“城管义工专刊” ，并在宁波城管杂志中设义工专栏，以宁波城管为个体单位增强协会宣传度；最后，协会还为义工添置义工工作服、义工徽章等形象设备，旨在通过宣传物品的制作，进一步传播城管义工精神，让更多的社会公众了解城管、关注城管、参与城管。 3. 义工活动丰富多彩，城管义工活动走向常态化 该协会各个办事处根据自身特点，不断开展活动，例如海曙办事处组织流动摊贩义工，开展回馈服务便民服务活动；鄞州办事处针对区域特点，组织大学生义工参加植树活动；慈溪办事处义工走进中心广场，9开展文明行为劝导活动。截止 2012 年底，
18、各级组织开展义工活动达千余次，基本做到了系列性活动“不间断” 、经常性活动“不断线” ，经常性活动的开展，丰富了义工服务的内涵，拓宽了义工服务的领域，进一步增强了协会组织活力，推动了城管义工活动的常态化。 该协会成立一年之后就因为其社会影响力而被授予了“宁波市第二批最具影响力文明服务品牌” ，并获得了“2008 年度宣传思想文化工作创新奖（文明建设类） ”的荣誉，2011 年又被授予“宁波市优秀志愿服务组织奖”以及“宁波市 5A 级社会团体”的等荣誉称号。此外，该协会因为在探索公众参与城市管理（社会管理）中所取得的良好口碑和社会影响获得了宁波市领导的肯定和批示，在全市乃至浙江省范围内产生了较大
19、的示范效应。随着宁波市城管义工协会组织活动的持续开展，该协会的社会影响力与日俱增，协会会员的规模呈现出不断增长，协会成员的行业分布也愈来愈广。 （三） 存在的问题 1. 公众公共参与意识仍显薄弱，动员式参与的方式比较普遍 从现实情况来看，我国公民的主体意识、参与意识、权利意识、责任意识的缺乏和淡薄，公民对于自身是参与的“主体”没有概念和理解，导致了自身没有“参与”的渴望，同时他们也根本没有意识到参与社会管理不仅是自身的一种“权利” ，更是民主政治对公民的一种“责任”要求。公共参与中的被动式参与现象还是广为存在，公众的主动式、组织化的参与程度总体上还是偏低。从宁波城市义务工作者协会的运作情况来看
20、，其组织规模日益壮大，2012 年底其会员已经达到 39000 多人，行10业分布上也是比较广泛的，包括公务员、退休工人、下岗职工、在校大学生、公司白领等，但是需要指出的一个事实是不少义工志愿者的参与事实上带有一定的被动性，问卷调查显示 43.5%的义工成员认为自己是在政治动员情况下被动式的参与了义工协会，这在一定程度上反映出公众公共参意识并不是很强，公众参与意愿无疑有待于提高。 2. 公共参与的法律依据不明确，公共参与的制度化程度比较低 城市管理是城市政府的重要职能，城市管理的水平直接关系到社会公众的日常生活和切身利益。城市管理水平的高低固然受制于政府能力的影响，但是公众参与城市管理的程度同
21、样影响和制约着城市管理水平的高低，因为公众不仅是城市管理的客体，同时也是城市管理的主体。离开公众的有效参与，城市管理工作将失去目标和动力，城市管理的效果将无从得到保证，为此必须切实保障公众参与城市管理的权利。从现行城市管理的相关法规来看，无论是法律的规定、公布还是法律的审批、诉讼和实施均没有关于公民参与的具体内容规定。目前，宁波市城市管理行政执法工作的主要依据是行政处罚法 宁波市城市管理相对集中行政处罚权实施办法 宁波市城市管理行政执法扣押（暂扣）和罚没物品处置管理办法等，这些法规内容只是涉及行政管理工作中执法人员的具体操作过程，并没有关于公民参与的具体规定，宁波市城市管理义工协会的成立和运作也仅仅是依据协会自身制定的宁波市城市管理义务工作者协会章程 宁波市城市管理义务工作者协会内部管理制度和宁波市城管义工组织管理标准 ，以上规章只是社会团体针对协会内部人员制定的规章制度，并不具备广泛的适用性和普适性，更谈不上法律
