1、1政府间转移支付对教育支出的影响研究分析摘要：论文从政府间转移支付对教育支出的不同影响效果、不同层次、不同类型转移支付对教育支出的影响和政府间转移支付对于教育经费均衡配置的作用等方面进行了梳理，并从理论基础、数据类型、模型设定、结论解释等方面分析了已有研究的优势和不足。 关键词：转移支付；教育支出；粘蝇纸效应 中图分类号：G639.20 文献标识码：A 文章编号：1672-4038（2013）08-0035-05 转移支付制度是教育财政体制的一个重要组成部分，探究转移支付对县级教育财政支出的影响。有利于建立健全规范的义务教育转移支付制度，对保障义务教育经费的充足供给和均衡配置具有重要意义。通过
2、对国内外相关文献的梳理发现，已有研究主要集中在政府间转移支付对教育支出的不同影响效果、不同层次转移支付对教育支出影响、不同类型转移支付对教育支出的影响和政府间转移支付对于教育经费均衡配置的作用等四个方面。 一、政府间转移支付对教育支出影响效应的研究 1.政府间转移支付对教育支出产生“粘蝇纸效应”的研究 Fisher 和 Papke 在对教育转移支付的“粘蝇纸效应”研究综述中，发现大部分研究认为存在粘蝇纸效应。例如，Duncombe，William 和Iohn Yinger 对纽约 631 个学区的定量研究发现，地方自有收入增加 1 美2元，教育支出大约增加 10 美分，而转移支付增加 1 美元
3、，教育支出增加33 美分。Hines 和 Thaler 研究发现，当地方自有收入增加 1 美元时，教育支出增加 5 美分到 10 美分，但当政府转移支付增加 1 美元时，教育支出增加 25 至 100 美分，并且大部分研究都处于较高值。 国内学者对政府间转移支付对教育支出产生“粘硬纸效应”的研究相对较少。成刚等对江西 1994-2001 年县级面板数据的研究发现，相对于地方自有收入，上级转移支付对县级教育支出的影响更大，县级政府更倾向于把支出上级的转移支付用于发展教育事业，存在“粘蝇纸效应” 。2.政府间转移支付对教育支出产生“激励效应”的研究 不少研究发现，教育转移支付对教育支出产生了“激励
4、效应” 。例如，Adam 对纽约学区 1976-1977 年的研究发现，生均专项转移支付每增加 1美元，生均教育经费增加 1.7 美元。Blacket a1.对特拉华州的 23 个学区的 1970-1973 年的汇总数据研究发现，转移支付每增加 1 美元，教育支出增加 1.06 美元，这一结果与 Bowman 对西弗吉尼亚州的 55 个县的学区的研究结果一致。Vincent 和 Adams 分别对科罗拉多州的学区的 1973和 1975 的数据和明尼苏达州 1972 和 1976 的截面数据研究也证明了转移支付的确会对教育支出产生“激励效应” 。 3.政府间转移支付对教育支出产生“激励一替代效
5、应”的研究 许多早期的研究发现，上级政府的资助不仅是替代性的而且是激励性的。例如，Pidot 用 1963 年美国 81 个大城市的数据发现，教育补助每增加 1 美元，城市总的教育支出会增加 32 美分。Bishop 对新英格兰地区36 个州的 1400 个市镇的研究也发现，在其中的 5 个州，州政府的转移支付对教育支出都有非常强的显著影响，回归系数在 0.39 到 0.8 之间。 国内曾明等对江西 2005 年县级数据的定量研究发现，人均财力性转移支付每增加 1 元，县级教育支出平均增加 0.20 元，尽管县级教育总支出有所增加，但转移支付减少了县本级财政对教育的投入，产生了激励一替代效应。
6、曾明等学者通过对广东省 2005 年县级数据的定量研究发现。转移支付显著地刺激了县级财政对教育投入，产生了激励一替代效应。 事实上，当许多上级政府对地方增加转移支付时，基本意图就是增加地方可支配收入，帮助地方政府应对不断增长的支出负担。当上级政府的转移支付被用于代替或减少地方收入时，它实际上承担了救济或帮助的作用。 4.政府间转移支付对教育支出产生“替代效应”的研究 相关文献综述发现，政府间转移支付对教育支出产生“纯替代效应”的研究相对较少。麦克马洪（McMahon）用 1955-1956 年美国各州的财政转移支付的截面数据研究发现，转移支付对教育经费支出产生了替代效应。 5.政府间转移支付对
7、教育支出产生“稀释效应”的研究 个别研究发现，政府问转移支付对县级教育支出不仅产生了替代效应，也产生了挤出效应。Miner 对美国 23 个州的 1127 个学区的定量研究发现，生均教育支出与转移支付占教育经费的比例呈负相关，产生了“稀释效应” 。张欢等对中国中部某省 1999 年的 109 个县农村税费改革前后教育经费和县级财政统计数据进行的实证研究发现，县级财政获得4上级转移支付大幅增加的同时，教育经费占全县财政支出的比例反而下降了，农村义务教育经费出现“挤出效应” 。曾明等通过对 2007 年全国各省财政与教育截面数据的定量分析发现，转移支付与地方政府对教育的财政投入有着显著的负相关关系
8、，各地获得的转移支付使政府自身财政对教育投入的努力程度下降。 二、不同层次转移支付的教育支出效应研究 1.州政府转移支付对教育支出效应的研究 一些学者分析了州政府转移支付对教育支出的影响。例如，Gmbb 和Michelson 发现马塞诸塞州政府一般性转移支付增加 1 美元，学区支出增加 0.26 美元，其余部分用于地方减税，而专项转移支付效果完全是激励性的，每增加 1 美元的收入，学区支出将增加 1.21 美元。Vincent 和Adams 发现科罗拉多州和明尼苏达州每增加 1 美元，两个州学区教育支出的增加量在 1.07 和 1.90 美元之间变化。不过，Park 和 k Caroll 根据
9、密歇根州学区支出行为的分析，得出州政府的一般性转移支付和专项转移支付影响都很小，但专项转移支付的效果要优于一般性转移支付，每获得 1 美元的州一般资助，学区教育总支出只增加 6 美分：每获得 1 美元的州专项转移支付，只增加 32 美分。 基于上述研究，我们发现：州政府每增加 1 美元的教育转移支付，地方政府教育经费会增加 0.26 美元到 1.21 美元。不同类型的州政府转移支付对教育支出的效应有所不同。一般而言，一般性州转移支付对教育支出具有“激励一替代效应” ，而且都处于较高值。大部分州专项转移支付对教育支出具有完全激励效应，州专项转移支付对教育支出的效应优于州一般性转移支付。 52.联
10、邦政府转移支付对教育支出效应的研究 除了对州政府转移支付的研究，一些学者专门研究了联邦政府转移支付对教育支出的影响。例如，Gordon 对 Title I 联邦资助的效果进行了动态的评估，认为短期内该资助存在显著的粘蝇纸效应，即激励效果显著，但从动态的角度来看。地方政府会进行一定的应对，这种激励效应不再显著。Felstein 的研究发现，Title I 联邦资助对一个学区的教育支出既有替代效果，也有激励效果，每增加 1 美元的 Tide I 联邦资助，学区教育支出增加 0.72 美元，相同的结果也出现在 Craig 和 Inman 的研究中（73 美分） 。 基于上述研究，我们发现：联邦政府每
11、增加 1 美元的教育转移支付，地方政府教育经费会增加 70 美分到 1 美元。联邦政府的配套转移支付很少有此证据，因为联邦政府很少在教育上使用教育专项转移支付。在一些州，联邦政府补助减少了州政府对地方政府的补助。因此，联邦政府的配套转移支付没有州政府的那么具有激励效应。大部分对税收返还和不受限制的一次性总付的补助的研究发现，25%43%的税收返还会用于消费，假设地方政府将其中的 20%一 25%用于当地学校，那么 5%10%的税收返还用于教育。 三、不同类型转移支付对教育支出效应的研究 一般来说，一般性转移支付对教育支出具有激励一替代效应，而专项教育转移支付对一些学区是激励一替代效应。对另一些
12、学区是纯激励效应，专项教育转移支付每增加 1 美元，总教育支出会增加将近 1 美元或高于 1 美元。Adams 对纽约学区 1976-1977 年的定量研究发现，生均一6般性转移支付每增加 1 美元，生均教育支出增加 0.59 元，而生均专项转移支付每增加 1 美元，生均教育支出增加 1.7 美元。Park 和 Carroll 对密歇根州的 451 个学区的研究发现。生均一般性转移支付每增加 1 美元，生均教育支出增加 0.06 美元，而生均专项转移支付每增加 1 美元，生均教育支出增加 0.32 美元。 总体来看，专项教育转移支付会直接刺激教育支出，有时增加的教育支出数量甚至超过了转移支付的
13、数量，这可能是由于专项转移支付需要更多的配套要求，以便接受转移支付的政府更倾向于提供更多的配套资金。专项转移支付比一般性转移支付更具有激励效应的主要原因在于专项转移支付的特殊要求使地方政府很难把资金用于其他地方。另外一种解释是专项拨款为地方政府提供了可以少花费的专门项目，如果没有专项拨款的话，则什么也没有。但税收返还和财力性转移支付属于一般性转移支付，无意于影响地方政府的支出偏好，也不会对各公共物品的提供的相对价格水平产生影响，起的作用完全是增加地方财政收入的效应。因此，一般性转移支付是最不可能对地方政府支出产生激励效应的一类转移支付。 四、政府间转移支付对县域间教育经费均衡配置影响的研究 转
14、移支付设计之初的目的之一即平衡各地公共服务水平，上述大部分研究集中于转移支付对地方政府公共支出总量的影响，转移支付是否促进公共支出的均衡分配较少谈及，不过一部分研究分析了中国转移支付制度对地方财力均衡的影响。由于中国幅员辽阔，地区间的社会经济发展水平差异较大，转移支付的横向平衡研究意义重大，教育资源配置7的均衡是教育政策的重要议题。 Huang 和 Chen 对中国中央对省的转移支付进行了实证检验，发现均等化效应不够显著。只有少数的几项研究关注了省以下的财政转移支付均衡效果。尹恒等也认为上级财政转移支付不仅没有起到均等县级财力的作用，反而拉大了财力差异，特别是在分税制改革后，转移支付造成了近一
15、半的县级财力差异；专项补助和税收返还是造成转移支付非均等性的最重要因素，而明确定位在缩小财力差异的因素法转移支付并没有达到预定的效果。高立采用基尼系数分解的方法，对我国中央财政转移支付与省以下财政转移支付均等化效应的影响差异分析发现，中央财政转移支付和省以下财政转移支付都表现出一定的非均等性，省以下财政转移支付对不平等的贡献更高。其中，中央税收返还和省以下财力性转移支付各自表现出较强的非均等化效应。 五、小结 通过对国内外相关文献综述，我们可以得出以下结论。 第一，政府间转移支付与教育支出的确存在一定的关系，但不同的研究因样本、数据类型和统计分析方法的不同，研究结论也有所不同。对于同一样本，截
16、面数据和时间序列数据研究得出的系数是不同的，而且参数估计也会因采用不同的统计模型而有所不同。对于同一政府层级、采用相同的模型，对于不同的时间点，截面数据的分析结果也有所不同。转移支付对教育经费的影响也会因不同的政府单位（城市、县、学区）而有所不同。这些研究结果的不同反映了转移支付对教育经费影响的实证研究存在的一些概念和统计方法问题，这提示我们应谨慎地解读研究8结果。 第二，转移支付数据的非随机分布使得州政府转移支付的实证研究系数不一定真正反映地方政府对转移支付的实际平均反映。州政府转移支付不是随机分布的，它们是按照一些特殊的公式，为了均等化教育服务的提供而常常偏重于贫困地区。如果贫困地区比富裕
17、地区有较高的偏好使用州政府转移支付，得出的系数会高估样本地区的平均反映，反之亦然。 第三，大部分有关教育经费的实证研究采用的都是截面数据，这些研究分析的都是地方政府某一时间点的支出行为。截面数据在分析地方政府的支出行为时是恰当的，但是无法分析政府在某一时间段的支出行为。一些实证研究发现，不同的时间点的截面数据的分析经常产生显著的不同。这反映了地方政府可能处于预算非均衡的状态。因此，依靠某一年的研究结果来预测地方政府对转移支付的反映可能具有误导性。对于两个年份之间不受限制的州一般转移支付变化的研究，比对两个年份的截面数据分别研究得出的结论具有更高的偏好。对于专项转移支付，偏好则较低。 第四，转移
18、支付对教育支出的影响因地方政府的不同而有所不同，具体是积极反应还是没反应完全取决于接受转移支付的地方政府的自身特征。Adam 发现纽约州城区的学区在使用一般性转移支付时，没有城郊学区那么高的偏好：但城郊地区将更多的个人收入用于教育。这些发现表明，地方政府的个体特征限制影响着地方政府对州政府转移支付的反应。对于某一地区行为的统计分析可能与某一具体地区的行为完全不一致。在联邦财政下，州和地方政府的差异是设计公共服9务补助计划的一个难点。因为，有很多不同类型的政府单元，他们的财政模式和支出行为如此复杂，因此很难准确预测某一特定政府对某一给定补助的反应。 第五，从转移支付提供的政策制定者来看，在对某一
19、经验研究的结论解读时，不仅应关注地方政府对转移支付的平均反应，还要关注反应的差异。Cohn 发现，对于转移支付每增加 1 美元，地方政府教育支出平均会增加 36 美分。但是，地方政府的反应具有较大的差异。州政府转移支付的标准差是 0.21，处于第 16 个百分位的政府只将每美元中的 15 美分用于教育，而处于 84 分位的政府则是 57 美分。对于考虑将转移支付给某一地方政府以实现某个教育支出水平的政策制定者来说，这两种反应明显具有不同的含义。有时，政策制定者可能想调查某一特定群体的地方政府的反应而不是所有地方政府的平均的反应。例如：Title I 补助，是针对低收入家庭的补偿教育的。政策制定
20、者会更多的关注具有较高比例来自低收入家庭的贫困地区对此的反应，而不是具有较低比例来自低收入家庭的富裕地区或者所有地区的平均反应。 第六，地方政府对不同类型的转移支付有着不同的反应。对于一般性转移支付，大部分经验研究发现标准差是 0.5 或稍低。一些研究分析对比了一般性转移支付与专项转移支付对教育支出影响的差异，发现专项教育转移支付的标准差则更低。对联邦政府的 Title I 专项转移支付，标准差是四分之一或更低。 第七，在评估转移支付的影响时，还应关注教育转移支付制度的结构。因为教育补助的结构的其他组成部分也影响转移支付对教育的影响。10osman 指出教育支出和非教育支出存在相关关系，总教育支出与联邦政府对非教育服务的补助存在正相关，因为这些用于非教育服务的联邦补助可能部分让与教育，联邦政府用于非教育服务的补助对教育支出有正向影响。但是，更复杂的情况是，Craig 和 Iman 发现联邦政府对州的专项转移支付激励了州政府对地方政府的补助，但联邦政府对地方政府的补助减少了州政府对地方政府的补助。
