1、1中国城市供水定价模式研究摘要中国城市供水自 1998 年以来提高了水资源和征收污水处理费，各地的水价出现不同幅度的上涨，水价的每一次上涨都会牵动着民心，对于国家要合理调节城市供水价格这一现象，预示着被扭曲已久的城市水价等生活产品要素价格很可能就此开始一轮价值回归。城市水价被人为扭曲最主要的原因是缺乏系统、完整的城市生活产品成本价格制定规则，中国急需建立以有利于促进节约用水、合理配置水资源和提高用水效率为核心的水价形成机制。本文在分析中国现有供水定价模式的基础上，指出平均成本定价的效率损失，认为边际成本定价模式应作为中国城市供水的主要定价方法。 关键词城市供水；定价模式；边际成本定价 中图分类
2、号：F2941 文献标识码：A 文章编号：1008-4096（2013）03-0080-04 一、引言及相关文献 中国城市供水自 1998 年以来提高了水资源和征收污水处理费，各地的水价出现不同幅度的上涨，水价与百姓生活息息相关，每一次上涨都会牵动着民心，成为社会的焦点。目前，国家正在有控制、有步骤地推进资源型产品价格改革和环保收费改革，其中影响颇广的一项就是以提高供水效率为目标的自来水市场化改革，合理调整城市供水价格。市场化改革的主要手段是效率，形成合理有效的定价机制是改革的根本。城2市供水价格之所以出现扭曲是由于供水价格的制定缺乏系统、合理、完整的制定原则，成本调查、定价策略和价格执行缺乏
3、具体的措施，中国急需建立以有利于促进节约用水、合理配置水资源和提高用水效率为核心的水价形成机制，解决城市供水问题的关键在于供水的定价机制。 自来水产业属于公用事业，政府不仅是唯一的产权所有人，也是产业运营规则和行为的管制者，国家通过市场准入、资金分配、产权安排和垄断定价等多种手段对自来水产业的发展和改革进程进行严格控制，阻碍了产业内有效市场竞争的形成，而垄断企业与行政性垄断的结合也在一定程度上影响着改革的实际进程和路径。自然垄断产业管制体系的建立是一个各种利益集团不断博弈和妥协的过程，规模庞大的利益集团控制着自然垄断产业的生产和输出环节，在与其委托人（即中央政府）的博弈中具备明显的信息与市场优
4、势，在缺乏有效规制和监管的条件下，委托人不得不通过退让或折衷来激励产出增长，但这种产出激励效应并不能起到相应的效果，因为这是垄断势力和行政权力相结合的产物，并非是市场竞争的结果，国家需要通过放松对自来水等产业进入的限制，引进民营资本，打破垄断势力和行政权力之间结合的利益基础1。 为了促进自来水产业的健康和快速发展，国家采取了一系列放权让利措施，鼓励和支持各类资本投资自来水厂以及污水处理等项目。2000年 11 月，国务院发布国务院关于加强城市供水节水和水污染防治工作的通知 ，文件指出要在城市供水、节水和水污染防治领域积极引入市场机制，鼓励和吸引社会资金和外资投向项目的建设和运营，同时要加快改革
5、城市水价，建立科学、完善的水价机制。2001 年 12 月，国家发展计3划委员会制定了关于印发促进和引导民间投资的若干意见的通知 ，指出要充分调动和发挥民间投资的积极性，促进和引导民间投资以多种方式参与供水、污水处理等经营性基础设施和公用事业项目的建设；采取合理的税费和补贴等政策，支持民间投资的持续健康发展。2002 年 3 月，国家发展与改革委员会联合国家经济贸易委员会、对外贸易经济合作部发布新的外商投资产业指导目录 ，城市供水厂的建设和运营被列为鼓励外商投资的产业，这是城市供排水等城市管网项目首次被列入允许外商投资的领域。2002 年 4 月，国家发展计划委员会联合建设部、水利部和国家环保
6、总局等部门联合发布了关于进一步推进城市供水价格改革工作的通知 ，文件指出要建立合理的水价形成机制，做好水价的改革规划工作，同时在合理水价结构、节水措施、供水企业的经营管理体制等方面提出了相应的指导性意见。2002 年 12 月，建设部发布了关于加快市政公用行业市场化进程的意见 ，鼓励对供水、污水处理等经营性项目的建设采用公开招标的方式，建立特许经营制度，加快推进市政公用行业市场化进程。2004 年，建设部连续发布的市政公用事业特许经营管理办法 、 城市供水特许经营协议示范文件等法规和文件，对自来水产业的市场化运营提供了法律支持和专业性指导，极大的促进了自来水产业的市场化改革。2010 年，国家
7、发展和改革委员会发布关于做好城市供水价格调整成本公开试点工作的指导意见和城市供水定价成本监审办法（试行） ，推进供水行业的价格监管机制改革，完善水价形成机制，鼓励供水企业公开水价成本，主动接受社会和政府主管部门的监督。 4城市供水是公益性事业，中国对公用事业大多采取统一的、集中的管理，长期以来都是由政府使用自身财力和积累进行建设、管理和经营，不仅受到计划经济思维的影响，而且缺乏市场化的操作。由于投资资金来源渠道单一，供水设施建设运营不畅，缺乏稳定、规范、多元化的投融资机制，供水产业的发展受到了严重的制约，同时影响了城市和社会经济的稳定健康发展。除了投资主体单一，融资渠道缺乏外，由于中国地形复杂
8、，地域广阔，地方政府通过控制供水基础设施的投资建设活动和制定水价等垄断行为，形成了以城市为中心的区域性垄断企业。尽管近年来，上海、深圳和沈阳等城市出现了三资、民营和股份制自来水公司，但从总体上看，地方政府经营的垄断体制并没有实质性变化。 基于此，国内众多学者对基础设施及公用事业的建设与投资问题也进行了大量的研究。针对基础设施及公用事业资金不足等问题，国内学者探讨了各种融资方式。冯雪珍2和李世蓉3等研究了 BOT 投融资方式的机理；李燕妮和薛梅4分析了 ABS 融资方式的应用；李秀辉和张世英5等探讨了 PPP 融资模式的理论与应用。部分学者还对政府投资的领域进行了研究，何佰洲和郑边江6提出了按公
9、共部门原则研究政府投资范围的观点，高鸿业7认为可经营性基础设施可以通过项目融资的方式来引进民间资本。这些研究大大丰富了中国基础设施及公用事业的融资模式，为中国地方政府融资开辟了新的资金渠道。 二、城市供水现行定价模式 目前中国城市供水价格是按照 1998 年国家发展计划委员会和建设部联合发布的城市供水价格管理办法制定的， “城市供水价格是指城市5供水企业通过一定的工程设施，将地表水、地下水进行必要的净化、消毒处理，使水质符合国家规定的标准后供给用户使用的商品水价格” ，不仅保证供水企业的合理盈利（平均水平应是净资产利润率的 8%10%） ，而且将污水处理成本计入城市供水价格，实行容量水价和计量
10、水价相结合的两部制水价。 两部制水价的具体计算公式为： （1）两部制水价=容量水价+计量水价。 （2）容量水价=容量基价每户容量基数。 （3）容量基价=（年固定资产折旧额+年固定资产投资利息）/年制水能力。 （4）居民生活用水容量水价基数=每户平均人口每人每月计划平均消费量。 非居民生活用水容量水价基数为：前一年或前三年的平均用水量，新用水单位按审定后的用水量计算。 （5）计量水价 = 计量基价实际用水量。 （6）计量基价=成本+费用+税金+利润-（年固定资产折旧额+年固定资产投资利息）/年实际售水量。 在两部制水价中，容量水价代表了用于对供水工程设施等固定资产进行补偿的那部分成本，是无论用户
11、是否用水都必须支付的固定成本；而计量水价代表了用于补偿供水的运营管理的那部分成本，是按照实际用水量计算的可变成本。两部制水价不仅使供水企业的供水基础设施的稳定运行得到保证，而且用户可以根据实际用水量均衡负担水费。 6三、城市供水平均成本定价的无效性 从发展的长远目标来看，合理供水价格的制定对促进节约用水、合理配置水资源以及提高用水效率有着重要促进作用，公共供水定价是自来水产业运营和管理的核心问题之一。一般来讲，水资源作为一种商品，其定价依据的是成本和市场的供求关系，但由于水资源本身的特殊性质，供水成本是公共供水定价考虑的主要因素。平均成本定价和边际成本定价是公共供水定价中两种基本的定价方法，基
12、本原则都是在供水成本的基础上结合适当的费率制定合理的供水价格。 就城市供水的平均成本定价方法而言，供水的价格是根据提供自来水服务的平均成本指定的，又称为成本核算法或成本加利润法。在定价的过程中，除了要确定提供自来水服务的平均成本，还需要在自来水市场需求分析的基础上设计费率结构，一般采用社会平均利润率，目的是获得足够的收入以弥补供水企业建设、运行和管理所消耗的费用。因此，实现城市供水平均成本定价的关键在于，如何在根据不同用水行为方式划分的不同类型用户之间公平合理地分配供水服务成本，尤其是对容量成本的分配，也即与供水能力相关的水利工程、供水管网等基础设施方面的固定资产投资成本的分配。分配方法主要有
13、以下两种类型：一种是以供水过程中出现的高峰负荷作为分配依据，即在供水系统出现高峰负荷的时候，根据各用户或各类型用户的需求负荷在整个系统负荷中所占的比例进行分配；另一种是以综合考虑用户需求的平均负荷和最大负荷作为分配依据，对与平均负荷相关的和超过平均负荷的两部分成本分别进行分配。 7城市供水的平均成本定价法存在一些劣势，一是成本数据取决于历史资料，不能真实地反映供水市场实际的供求关系。二是在分配过程中，需要基于历史数据和过往的经验建立分配准则，主观因素的存在使得通过平均成本定价法制定的水价存在一定的争议。三是从资源配置的角度看，供水产业是自然垄断产业，根据平均成本定价法制定的价格并不能使资源得到
14、有效配置，不能实现供水过程的经济效率。 四、城市供水的边际成本定价模式 1 城市供水边际成本定价模式的效率分析 经济学理论表明，边际成本 MC 可以分为长期边际成本 LMC 和短期边际成本 SMC 两种。长期边际成本 LMC 和短期边际成本 SMC 在不同行业有不同的含义7。对于自来水供应来说，短期边际成本是指工程投资中的可变成本 VC 那部分，增加 VC 的投入就可以扩大短期供水量。按照短期边际成本原则定价，首先要假定资金的机会成本为零，如果不用于供水基础设施投资，短期内这部分资金将没有别的用途，同时供水基础设施工程可以保证额外供水容量的存在，可以应对用户需求的增加而避免额外的或后续的投资。
15、 按照短期边际成本的定价原则确定自来水的价格，如图 1-1 所示，边际成本曲线 MC 和需求曲线 DD相交于点 M，与 M 点对应的 Pm 就是按照边际成本决定的价格水平。但是，自来水是区域性垄断部门，由于规模经济的成本弱增性作用，在一定的范围内，表现为成本曲线是向下倾斜的，而且平均成本曲线 AC 位于边际成本曲线 MC 的上方。这就是说，如果按照边际成本确定价格，供水企业就会发生平均每单位水量为 NM 的8亏损，总的亏损额为 PmMNPn。 图 1 按短期边际成本原则进行的自来水定价 成本递减的自来水生产企业如果按照边际成本决定的水平进行定价就会发生亏损，那么就不可能达到刺激企业提高生产效率
16、的目标，更不会达到维护企业发展潜力的目的，缺乏自来水的有效供应也就谈不上保证分配的效率。如果考虑到自来水的长期供给能力的增长，那么边际成本定价原则就应该依据长期边际成本进行定价。长期边际成本是新增供水工程的总投资成本 TC，不仅包括了固定成本 FC 和可变成本 VC，而且还包括了工程投资的机会成本。因此，在长期内，增加供水能力必须增加长期边际成本。 长期边际成本的定价原则下，增加供水投资时，不仅要考虑到供水基础设施建设的全部投资总额，包括工程项目的年投资增加量、管网投资、年增加的运行费用、年增加的消耗和成本和年增加的供水量等，而且还要考虑到投资资金的几十年的机会成本。如果把固定资产折旧的增加成
17、本总和除以供水的增加量，就得到供水单位增加水量的平均增加成本，平均增加成本是长期边际成本的十分近似值8。长期边际成本关注的是长期生产能力的增加，提供了一个更为确切的未来资本需求的估计。由于考虑了资金、劳动力和其他投入的机会成本，长期边际成本定价同时将推进资源的高效分配。 2 城市供水边际成本的测算 边际成本有短期边际成本和长期边际成本两种，供水的边际成本定价是以长期边际成本的测算为依据的。在进行测算时要注重对未来需求的估计，长期边际成本应包含与供水系统供水能力变化相关的那部分成9本，即供水的长期边际成本的测算应将容量成本考虑在内。 供水的长期边际成本的测算有两种常用的方法： （1）供水基础设施
18、建设周期长，资本形成具有相当程度的持久性，在供给方面具有明显的不可分性，在这种情况下，供水的长期边际成本LMC 被定义为短期边际成本 SMC 与边际容量成本 MCC 之和，即： LMC=SMCt+MCCt=Rt/Qt+RIt/Qt 其中，t 代表长期边际成本 LMC 的计算年份；Rt 代表 t 年供水运行成本的增长；Qt 代表 t 年供水量的增长；RIt 代表 t 年所需偿付的供水固定资产投资。 RIt=0 表明在 t 年不需偿付供水工程的固定资产投资，此时长期边际成本 LMC 在数值上等于短期边际成本 SMC，即按照短期边际成本定价，由于短期边际成本处在不断的变化中，因此供水价格将会出现明显
19、波动。 （2）供水的长期边际成本还可以通过平均增量成本 AIC 计算法进行测算，根据平均增量成本的定义，长期边际成本可以通过未来某一段时期内供水成本增长的折现值除以供水量增长的折现值获得，供水成本同样包括供水运行成本和容量成本，计算公式为： LMC=AIC =Ti=1Rt+RIt（1+r）-iTi=1Qt（1+r）-i 其中，AIC 代表平均增量成本；T 代表规划期；r 代表折现率。 3 城市供水边际成本定价法与平均成本定价法的比较 城市供水的边际成本定价法与平均成本定价方法相比存在着许多差异。首先，平均成本定价法是在对历史数据进行自来水市场供求分析的10基础上测算供水服务的平均成本，结合适当
20、的费率结构进行合理定价，而边际成本定价法是基于对边际成本的测算进行定价，供水边际成本的测算通常要基于对未来的预期和规划。其次，在边际成本定价过程中，同样需要进行费率结构的设计，与平均成本定价法不同的是，平均成本定价法的费率结构设计依据的是，供水服务成本在不同类型用户之间的分配计算得到的与各类用户相对应的供水平均服务成本，边际成本定价法的费率结构需在对规划期内的供水边际成本进行测算的基础上进行设计，而且需要对未来实施水价政策后的收入状况进行预测，并根据预测到的可能发生的状况制定相应措施。最后，边际成本定价法更注重供水过程中的经济效率的实现，以供水过程获得的净效益最大化为目标，使自来水用户用水产生
21、的边际收益等于供水系统提供服务产生的边际成本，将边际成本信息通过价格传达给用户。 根据经济学的理论，城市供水的边际成本定价是基于水价等于所提供的最后一单位水的成本这一原则的，在边际成本递增的情况下可有效地抑制水资源的浪费。Riordan 的研究表明，相比平均成本定价法，采用边际成本定价法可使供水过程中的净收益提高约 10%20%9。边际成本定价可以合理高效地配置有限的水资源，抑制增长过快的用水户需求，从而达到节约用水、减小投资压力的目的。 4 城市供水边际成本定价法的应用 长期边际成本能真实地反映水资源消费增加而引起的费用，以长期边际成本为基础的城市供水边际成本定价是在中长期（510 年）规划的基础上进行的，用此方法制定的水价在相当长的时间内是比较稳定的，
