1、1政治控制、个人取代组织与过渡年资量化摘 要：在中央集权式前现代国家中，经济绩效的取得主要依靠政府的谋划与推动。中国经济长期居于世界前列的事实证明了我国历史上政府绩效较高的现实。按照科学管理原理，高绩效的取得离不开绩效评估的反馈控制作用。深挖史料，可以看出历史上“中国式政府绩效评估”类型是针对政府官员个人的个体评估，其评估主体来自于内部上级；不同时期的绩效评估方法都是以定量评估为主；同时， “评估类型”是流弊之源， “评估主体” 、 “结果应用”经验与遗弊共存， “评估成本” 、 “评估实施”全是教训等，对此可采取十种继承之道。 关键词：历史；政府绩效；个体评估；政治控制 据中国人事报调查，早
2、在 2007 年，全国已经有 1/3 的省（区、市）开展了政府绩效评估。2010 年 7 月 20 日，经中央纪委书记办公会议批准，中央纪委监察部绩效管理监察室正式组建。2011 年 3 月 10 日，国务院批复建立政府绩效管理工作部际联席会议制度，这标志着我国政府绩效评估以制度、体制的形式面向全国推开。然而，如同经济、政治、社会、文化、生态发展到了拐点一样，目前我国政府绩效评估也面临一系列难题。要解决这些难题，除了大力引进国外的作法之外，更需要回头看看我们先辈所开创的各种适应这块特有土地、特有民族、特有文化的“中国式”政府绩效评估的作法，以期从古圣先贤那里找到启示。根据麦迪逊（Maddiso
3、n）的估计，直到 1820 年，中国仍是世界上最大的经2济体，GDP 总量仍占世界份额的 324%，这证明中国在相当长的时期内都走在世界经济发展的最前列。从政治制度来看，古代中国是典型的中央集权式前现代国家，在这种体制下，国家经济绩效的取得主要依靠政府的谋划与推动。中国经济长期居于世界前列的事实证明了历史上我国政府绩效是相当高的。我们有理由相信，中国历史上长期保持兴盛也来自于政府的绩效优势。依据系统原理和科学管理原理，高绩效的获得依赖于绩效评估这种反馈控制工具。从各种历史文献可以看出，我国政府绩效评估源远流长，最早的官吏考评，大约可以追溯到公元前 11 世纪。尚书载：“三载考绩，三考黜陟幽名，
4、庶绩庶熙，此分三苗。 ”由此而始，我国的政府绩效评估至清朝一直未有间断。 一、我国历史上政府绩效评估的分析框架 与已有文献的历史学分析范式不同，本文依照彼得罗希美彼得罗希、马克李普希，霍华德弗里曼：评估：方法与技术 ，邱泽奇、王旭辉、刘月等译，重庆大学出版社 2007 年版，第 17-27 页。等人的现代评估理论、波伊斯特美西奥多H 波伊斯特：公共与非营利组织绩效考评：方法与应用 ，肖鸣政等译，中国人民大学出版社 2005年版， 第 9-16、25-27、79-80 页。的公共组织绩效评估理论，对我国历史上有资料支撑的政府绩效评估按照现代管理学分析框架进行了厘清，该框架包括十个方面的内容。 （
5、1）评估类型。依照评估学原理，将评估类型分为个体、组织、项目绩效评估，依次编号为 a、b、c 尽管我们依次分类编号，但每个时期可能只有某一种甚至没有这些类别，后文其他分类也与此类似。 。 （2）评3估主体。在“内、外部”评估主体的基础上，将其具体化为 5 个：内部上级、内部平级、内部下级、外部评估者、自评估，依次编号为a、b、c、d、e。 （3）评估系统设计与实施过程。笔者将此分为确保管理者认同、制定评估管理政策、制定评估系统总体蓝图、确立评估系统目标和参数、确定工作结果、定义并选择评估指标、开发数据收集程序、阐明系统过程、进行系统测试、全面实施、反馈和修改系统，依次编号为 a、b、c、d、e
6、、f、g、h、i、j、k。 （4）评估方法。在“定性、定量”方法基础上，将“研究方法”具体化为 5 种：定性方法、定量方法、定性为主的方法、定量为主的方法、定性定量同等重要的方法，依次编号为 a、b、c、d、e。 （5）评估目的。分为政治控制、经济发展、社会发展、文化发展共 4 种，依次编号为 a、b、c、d。 （6）评估成本。由于资料过于稀少，无法运用具体的数据对其评估成本进行核算，此处只考察在绩效评估过程中有无成本核算措施，如果有则记为 Y（Yes） ，无则记为N（No） 。 （7）评估时机选择。本文将评估时机分为行政行为前的“预绩效评估” ，行政过程中的“过程绩效评估” 、行政结果产生时
7、的“结果绩效评估” 、行政行为实施一段时间之后的“后绩效评估”4 种，依次编号为 a、b、c、d。 （8）评估实施。本研究以评估实施中效度和信度的保证措施来考察评估的实施情况，由此可以判断评估实施的求真性、现实性和解决问题的态度。笔者将其分为信度保证、效度保证、信度效度均保证、两者均不保证 4 种措施，依次编码为 a、b、c、d。 （9）评估结果报告。依据评估学要求，本文将评估结果报告分为 4 种：横向比较型、纵向比较型、与评估者规定的某一标准比较型、无任何比较型，依次编码4为 a、b、c、d。 （10）评估结果应用。政府绩效评估的目的是利用评估结果来提升绩效。评估不是目的，仅仅是实现目的的一
8、个阶段。判断绩效评估实效的依据是在一段时间之后看它是否有助于个人、组织和项目绩效的提升。本文主要考察绩效评估结果在战略规划、预算和财政管理、工作项目管理、绩效管理、质量和过程改进、合同管理、外部标杆管理、公众交流沟通、绩效正激励、绩效负激励、干预等 11 个方面的应用情况，依次编码为 a、b、c、d、e、f、g、h、i、j、k。 二、我国历史上政府绩效评估实践的分析结果 尽管我国有着“上下五千年”的悠久历史，但要找一部有关政府绩效评估的专门史料，却与大海捞针无异。在极其浩瀚的书海中，笔者重点检索了我国历史上大一统时期在政府绩效评估方面所作的各种努力。之所以这样，是因为考虑到目前我国也属于大一统
9、的盛世，古代的作法对类似的环境具有启示、警示意义。笔者竭尽各种可能，发现有资料支撑的共有 8 个朝代，即秦、汉、隋、唐、宋、元、明代和“预备立宪”之前的清朝。我们在审读之后，将其按照时代的继起性和各种作法的继承性分为了秦汉、隋唐、宋元、明清 4 个时期，将其按照分析框架的要求作了具体解析，形成了“我国历史上政府绩效评估简况” （表 1） 。 1、评估类型是针对政府官员个人的个体绩效评估，其评估主体来自于内部上级 从表 1 可以看出，我国历史上的政府绩效评估，无一例外均是针对政府官员个人的个体绩效评估，且其评估主体来自于内部上级。之所以将这两个问题放在一起分析，是因为从我们所收集到的资料来看，与
10、这5两个问题相关的历史资料一般都是结合在一起的。 秦朝实行上计制度，汉朝考绩则沿袭了秦制，制定了上计律 、考功课吏法和“六条制察” ，加强了对地方官员的绩效考评与管理。“秋冬岁尽，各计县户口垦田、钱谷入出、盗贼多少，上其集簿。丞尉以下，岁诣其郡，课校其功。 ”后汉书百官志 （五） 。就是这种考绩的写照。 隋唐时期的绩效评估分为“计课”与“考绩” 。 “计课”是按日、月累计官员功过，一般由各部及地方行政长官自行负责；“考绩”是根据考课法规定实行定期的政绩考核，是既有程序又有实际内容的考核，它们都属于行政系统内部的上级发起的针对政府官员个人的绩效评估，这从唐玄宗为中书令张说写的考词可见一斑：“动惟
11、其道，累闻献替之诚，言则不宝史，自得谋酞之体。政令必侯其增损，图书又籍其刊削，才望兼著，理会事褒升。考中上。 ”全唐文卷四一。 “每发一巡县，观风俗，问百年皆附于考课，以为褒贬”转引自夏炎试论唐代都督府与州的关系（二） ， http：/wwwwenhuacncom/articleasp？classid=65&articleid=7754。也是此类评估的写照。 宋代的绩效评估形式是“磨勘” 。首先，由各部门长官每年对所属官吏的善恶功过进行考评，朝廷为每位官员统一颁发的“历纸”上“岁书其功过” ，称为“小考” ；应考者经三考之后，即将“解状” 、 “举状” 、“家状” 、 “考状”等相关材料报中央
12、主考部门“磨勘” 。 “磨勘”过程中，京官由上级长官考核其功过，地方官由“守倅考县令，监司考知州” 宋6史选举六 。 ，两者最后由审官院或吏部等专门机构复查。为了保证考课能够如实公允，御史对诸路监司所定的守令考课有复审权总结自宋会要辑稿职官 。 。元朝中书省负责考核京都官吏，吏部负责考核外任官吏，肃政廉访司和监察御史台对各地方派遣官员进行考察，考核可以分为“计年”与“廉访”两种。考核内容和标准主要依据五年三等考课升殿法进行。 “掌天下官吏选授之政令。凡职官锉叙之典，吏员调补之格” 元史百官一 。 “省判所办诸课增亏分数，升降人员。增六分升二等。 ”元史选举二 。其中描述的就是这种考核。 明代政
13、府绩效评估分为考满和考察。考满时，在京六部五品以下官员由本衙门长官评价；四品以上官员及一切近侍官、御史等， “任满黜陟，取自上裁” 。地方府州县官由各级长官考核，然后再经布政司、按察司考核，吏部考功司复考。考察分为京察和外察。京察中四品以上自陈功过以取上裁，五品以下则由吏部尚书、吏部考功司郎中、吏部给事中、都察院都御史和河南道御史参与。外察可以是地方官朝觐来京师，由吏部课其殿最，也可以派御史等官分巡天下考察官吏。这些措施从朱元璋统一全国建立明朝后就开始施行， “洪武元年，令各处府州县官，以任内户口增，田野辟为上” 万历会典卷十二。 。清代政府绩效评估基本上承袭明代，略有变化。从作法来说，分为考
14、核京官的京察和考核外官的大计。京察三品以上的官员向皇帝自陈，四品以下的部院司员由吏部、都察院长官考察。大计由藩、泉、道、府考察属吏的表现。 2、评估系统设计与实施过程中一般都具有“确保管理者认同” 、 “制定评估管理政策（法律） ”、 “制定评估系统开发总体蓝图” 、 “确立评估系7统的目的和参数” 、 “定义并选择评估指标”和“全面实施系统”的环节 秦代使用“上计”评估法，制定了为吏之道 、 田律 、 仓律 、除吏律 、 效律 、 除弟子律 、 公车司马猎律 、 课律等法令，对政府官员考核从不同方面进行规定，同时提出了“五善五失”的为吏之道：“吏有五善，一曰中（忠）信敬上；二曰精（清）廉毋谤
15、五者毕至，必有大赏。 ”“吏有五失，一曰夸以迣，二曰贵以大（泰）五曰贱士而贵货贝。 ”云梦秦简为吏之道 。到了汉代，政府绩效评估的系统设计更加丰富，其时出台了功令 、 上计律 ，从汉元帝开始推行考功课吏法 ，这是我国历史上最早的政府绩效评估法规。在绩效评估指标方面，汉代推出了“六条问事”：“一条，强宗豪右田宅逾制，以强凌弱，以众暴寡；二条，二千石不奉诏书、遵承典制，背公向私，旁诏守利，侵渔百姓，聚敛为奸” 汉书六条问事 。 隋唐时期，中国在历经长期分裂动乱之后重新步入和平与统一的“快车道” ，政府绩效评估的评估系统设计也进入了快速、全面发展时期。隋朝短暂，历史资料稀缺，但唐代的资料较为丰富。唐
16、代颁行了一系列政府绩效评估法律，如考课法贵为唐令第一编，同时还出台了四善二十七最 、 四等课法 、 唐六典 、 唐律疏议职制律等总结自新唐书百官志 。 。唐代的绩效评估内容较之之前的作法更为丰富，分别对“流内官”和“流外官”制定了详细的“四善二十七最九等考第”绩效指标和简略的“四等考第”指标体系。 “四善”指标是“德义有闻、清慎明著、公平可称、格勤匪懈” 通典选举考绩 。 ；“二十七最”指“铨衡人物，擢尽才良为选司之最” ；“扬清激浊，褒贬必当，8为考校之最” ；“赏罚严明，攻战必胜，为将帅之最” 唐六典考功郎中 。 。 宋代颁布了一系列政府绩效评估类的法律条令，目前尚存的考课法有元年考课法
17、、 县令课 、 守令课 、 州官考课法 、 监司考课法 、京官考课法六种。宋代考核政府官吏的内容是由唐“四善二十七最”精简而来，常用的“磨勘”指标有“户口之登耗；田土之荒辟；茶酒盐税统比，不亏递年租额” 宋会要辑稿职官五九之七。 。宋神宗时代推出了对县令的“四善三最”考核体系，即“德义有闻，清谨明著，公平可称抚恤困穷，不致流移为抚养之最” 宋史职官志三 。对路州则运用“七事考”体系，即“一曰举官当否，二曰劝课桑农、增垦田畴，三曰户口增损，四曰兴利除害，五曰事实案察，六曰较正刑狱，七曰盗贼多寡” 宋史职官志三 。 。公元 1107 年，宋徽宗颁布考课法 ，原“四善三最”被改为“四善四最” ，并被
18、扩展应用到对州官的评估总结自庆元条法事类职制门考课 。 。元代考核法令主要是五年三等考课升殿法 ，考核指标以“五事考课”为主，涉及经济绩效，如户口增、田野辟、赋役均元史选举二 。 。 明代的“考满”和“考察”体系更为完整，其所依法律主要是考满法 、 明会典 、考核通例 、 繁简则例 。 “考满”包括官吏任职期间的经济绩效和钱粮是否完足，有无侵欺贪污等。 “有司每十里以下，务要积粮一万五千石” 万历会典卷十二。 “令天下官吏考满迁秩，必严核任内租税，征解足数” 明史食货二 。 ，描述的就是“考满”的内容和指标。 “考察”主要是“丽以八法” ，即查贪、酷、浮躁、不及、老、病、罢、不谨9总结自明史
19、（卷七十一志第四十七） 。 。清代沿袭了明朝的作法，主要采取“考满”和“考察”两种方式，其内容设置、指标体系等也承袭了明朝，评估所依法律主要是清会典 。顺治时实行“四格八法”的绩效指标体系，即“才、守、政、年”和“贪、酷、罢软无力、不谨、年老、有疾、浮躁、才力不及” ，嘉庆以后将其精简为对京官考察的“四格六法”和对非京官大计的“二等八法”总结自皇朝文献通考卷五十九选举考十三考课 。 。 3、各朝都选择了“过程绩效评估” 、 “结果绩效评估”和“后绩效评估”三种评估时机 在评估时机选择上，秦朝除了每年进行的兼具“过程绩效评估”和“结果绩效评估”的“上计” ，还有每年一小考、三年一大考的“上计”与
20、“考课” ，它们兼具“结果绩效评估”和“后绩效评估”的特色。汉朝沿袭了秦朝的作法但稍有改进，它分为中央对地方的考绩和中央及地方所属官吏的考绩，前者由郡国课县、中央课郡国、丞相受计、御史大夫核实、皇帝主计等程序组成，时间上由每年秋天开始，年终结束。 “秋冬岁尽，各计县户口垦田，钱谷入出，盗贼多少，上其集簿” 后汉书百官五 。 。汉代还发明了“朝会受计”和“巡行受计”的考绩方法：“郡国守丞长史上计事竟，遣君侯出坐庭，上亲问百姓所疾苦。 ”总结自云梦秦简课律 。 “一年一小考” 、 “三年一大考”的时机选择性质与秦相同，但“朝会受计”和“巡行受计”属于典型的过程绩效评估，是一种不定期评估。 隋朝对官
21、员的绩效评估时机选择主要以年终评估为主，九品以上的10地方官，由吏部每年考核一次，年终到中央报告工作，叫做“朝集” ，这是具有“结果绩效评估”和“后绩效评估”式的评估。唐代对所有官员不论职位高低，每年都要经过一定的考课，称为小考。每隔三年，偶尔也有隔四年或五年举行一次大考。这些属于“结果绩效评估”和“后绩效评估”式的时机选择。此外，唐代还有过程绩效评估的时机选择，也就是不定期考核和不定期抽查。据载，李世民曾将都督、刺吏姓名写于屏风，并随时将其善政恶迹一一列举名下，并派遣李靖、肖璃等 13 人分行四方，巡视天下， “观风俗之得失，察政刑之苛弊，黝阶幽明” 贞观政要卷二。 。 宋代在“磨勘”过程中
22、，实行一年一考和文官三年一任、武官五年一任的考任制。 “凡内外官，计在官之日，满一岁为一考，三考为一任。 ”宋史卷一百六十三志一百一十六。 县令课规定“凡三年一考，上等者加族赏，无善者将被淘汰” 。 “一年一考”属于任职中的“过程绩效评估” ，同时兼具对一年来行政行为的“结果型绩效评估”性质；“三考为一任” 、 “凡三年一考”属于对任期的结果评估，同时也具有“后绩效评估”的性质，考核任职期间行政行为的影响、效率、效益。元代考课方法有“廉访”与“计月”两种。 “廉访”是指每个道都设肃政廉访司，每司有肃政廉访使 8 人，2 人留司掌握总的情况，其余 6 人分临所部巡查官员的功过优劣，所有民政钱粮等事均在考课之列。 “计月”是指根据职务规定其任职的期限。 通制条例选举选格和元史选举四考课对评估时机选择有较为清晰的记载：“诸职官以三十个月日为任满” ，“吏员须以九十个月方得出职” 。 “凡官员考数，省部定拟，从九品拟历
