1、1重大行政决策方案合法化研究摘 要：重大行政决策方案合法化是行政决策程序不可缺少的重要环节，是依法行政的重要体现，是决策能够顺利执行的前提条件，是增强重大行政决策方案合法性的重要保障。通过分析我国重大行政决策方案合法化过程的现状、存在的问题，提出加强法制工作机构建设，健全对重大行政决策方案合法化的监督机制，完善并严格执行重大行政决策方案合法化程序等对策建议。 关键词：重大行政决策；方案；合法化 作者简介：郭渐强，湖南大学法学院教授（湖南 长沙 410028）彭 璐，湖南大学法学院硕士研究生（湖南 长沙 410028） 一、重大行政决策方案合法化的价值 行政决策是指国家行政组织为了实现行政目标，
2、依据既定法律和政策，对面临要解决的问题，拟定并选择活动方案的行为过程。1重大行政决策方案合法化是指重大行政决策主体通过相关行政行为使重大行政决策方案能够被公众认可、接受并得以顺利实施的过程。目前对于“重大”这一词并没有一个明确统一的定义，中央和各级地方政府对于重大行政决策的界定都有所不同。如国务院工作规则第四章第十八条表述为：“国民经济和社会发展计划、国家预算、宏观调控和改革开放的政策措施、国家和社会管理事务、法律议案和行政法规、有关国家投资建设等重大决策，由国务院全体会议或国务院常务会议讨论和决定。 ”22湖南省行政程序规定第三十一条，对重大行政决策则有如下定义：“本规定所称的重大行政决策是
3、指县级以上人民政府作出的涉及本地区经济社会发展全局、社会涉及面广、专业性强、与人民群众利益密切相关的行政决策事项。 ”3一般来说，重大行政决策是有关该政府管辖地区内全局性的、根本的、长远的问题，关系到大部分公民的切身利益。重大行政决策影响重大，一旦决策失误，可能会导致人民群众权益受损、社会经济发展受到阻碍等严重后果。所以，对重大行政决策方案进行合法化的必要性显得更加突出，重大行政决策方案合法化的价值主要体现在以下几方面： 1. 依法行政的重要体现 2004 年国务院出台全面推进依法行政实施纲要 ，提出“全面推进依法行政，经过十年左右坚持不懈的努力，基本实现建设法治政府的目标” 。4党的十八大报
4、告中也明确提出了全面推进依法治国，建设法治政府的目标。依法行政是依法治国的根本要求，是我国建设和发展社会主义市场经济体制的客观需求。依法行政强调行政主体在行使行政权力时必须依据法律、符合法律，不得与法律相抵触。依法决策是依法行政的内在要求。在重大行政决策方案合法化过程中，对决策内容、程序是否与法律相冲突进行严格审查，确保重大行政决策方案于法有据，充分体现了依法行政的要求，是我国政府依法行政的重要体现。 2. 行政决策程序建设的基本内容 “重实体，轻程序”的观念在我国一直存在。人们普遍只重视决策的实体内容是否合法，而忽略程序合法的重要性。行政决策程序合法性3是行政决策合法性的重要组成部分，仅从实
5、体内容的合法性来对决策进行评判是不合理的。最近几年，我国已经开始认识到程序之于决策的重要性，并逐渐开始加强对行政决策程序的建设。2004 年国务院颁布的全面推进依法行政实施纲要中明确指出要“完善行政决策程序，重大行政决策在决策过程中要进行合法性论证。 ”5许多地方政府也制定了相关法规来规范行政决策程序，并明确规定重大行政决策方案需要进行合法化这一环节。如湖南省行政程序规定 ，共十章 178 条，第三章行政决策程序从第 29 条至 53 条共 25 条，对重大行政决策行为和制定规范性文件的行为予以程序规定，其中就包含第三十九条“重大行政决策方案草案经政府分管负责人审核后，由行政首长决定提交政府常
6、务会议或者政府全体会议讨论。政府常务会议或者政府全体会议审议重大行政决策方案草案，应遵循以下程序：（1）决策承办单位作决策方案草案说明；（2）政府法制部门作合法性审查或者论证说明”以及第四十二条“由行政机关作出决定的重大行政决策，决策机关应当在作出决定之日起 20 日内，向社会公布重大行政决策结果”等合法化程序的规定。6行政决策合法化程序是重大行政决策程序的组成部分，它是行政决策程序的最后一个步骤更是不可或缺的一步。 3. 决策能够顺利执行的前提条件 重大行政决策的最终方案是否具有合法性，是否能够得到社会的赞同和有效的实施，需要合法化这一过程使行政决策获得合法性地位，使重大行政决策方案转变为正
7、式的具有权威性的公共政策。只有经过合法化这一过程的重大行政决策方案才能具有执行的效力。未经过合法化的4重大行政决策方案本身不具有合法性，同时也缺乏权威性，较难获得公众的赞同和配合，决策的执行就会受到来自目标群体的阻力，最终使得整个决策失败。重大行政决策方案合法化起着承上启下的作用，联结着重大行政决策方案的制定以及重大行政决策的执行两方面，是重大行政决策能够顺利执行的前提条件。 4. 增强重大行政决策方案合法性的重要保障 重大行政决策与一般行政决策相比，它涉及面广，影响力大，决策对象是具有全局性、战略性和基础性的公共问题，是行政决策的重中之重。因此，它需要比一般行政决策具有更充足的合法性才能被广
8、泛的认同和支持，才能克服在执行过程中所遇到的更大的阻力和困难。地方各级人民政府的重大行政决策是对中央和上级政府的法律法规、政策的贯彻实施。很多时候，中央和上级政府的相关政策较为抽象，地方政府在进行决策时可以也必须充分发挥其自主性，因地制宜制定与中央和上级政府的政策精神相一致的行政决策。但与此同时，在进行决策时，地方各级政府可能由于主观偏好、理解偏差和利益驱动等原因，出现所制定的重大行政决策方案与法律相冲突，与中央政策精神相违背的情况，从而造成重大行政决策方案合法性的不足或合法性的流失。因此，迫切需要通过加强和完善重大行政决策方案合法化这一环节来保障其合法性。 二、我国重大行政决策方案合法化的现
9、状 伴随法治政府建设的进程，我国政府强调依法决策，按程序决策，重大行政决策方案合法化取得了一些初步成就。 首先，有关重大行政决策方案合法化的相关法规政策不断出台 5我国中央政府从之前对重大行政决策合法化环节的忽视转为重视，陆续出台相关政策对重大行政决策方案的合法化进行明确规定。如 2004年国务院颁布的全面推进依法行政实施纲要中提出“重大行政决策过程中要进行合法性论证。 ”72008 年国务院在关于加强市县政府依法行政的决定中，对重大行政决策合法化的具体程序进行了详细规定，其中第九条规定：“建立重大行政决策的合法性审查制度，市县政府及其部门作出重大行政决策前要交由法制机构或者组织有关专家进行合
10、法性审查，未经合法性审查或者经审查不合法的，不得做出决策。 ”第十条提出：“要坚持重大行政决策集体决定制度，市县政府及部门重大行政决策应当在深入调查研究，广泛听取意见和充分论证的基础上，经政府及部门负责人集体讨论决定，杜绝擅权专断，滥用权力。 ”8在国家引导下，地方各级政府加快对重大行政决策方案合法化环节进行规范，相继出台相关规定、制度。自 2008 年起，许多地方政府针对重大行政决策程序制定相关政策法规，其中都对重大行政决策方案合法化提出了要求。如湖南省行政程序规定 （2008）第三十三条指出：“决策承办单位应当对重大行政决策方案草案进行合法性论证” ；第四十条明确：“重大行政决策在集体审议
11、的基础上由行政首长做出决定。 ”9近两年一些省市出台的重大行政决策程序规范单独列出了章节对合法性审查以及审议决定相关内容进行明确规定，如广州市（第 1928 条） 、东莞市（第2129 条）以及南京市（第 1926 条） 。与此同时，许多地区高度重视重大行政决策方案合法化过程中的重点环节合法性审查，针对性地出台了一些政策规定。如沈阳市重大行政决策合法性审查制度6（2008） 、贵阳市政府重大行政决策合法性审查规定 （2010） 、合肥市庐阳区政府重大行政决策合法性审查制度 （2011） 。 其次，各级政府法制工作机构在重大行政决策方案合法化过程中作用逐步加强 在政府进行重大行政决策的过程中，对
12、决策方案进行合法化的一个重要主体是政府法制工作机构。随着我国依法行政的不断推进，对法制工作机构建设的重视也相应加强。政府法制工作机构的发展经历了从无到有、由小到大的渐进过程，机构建设包括行政编制、内设处室以及规模都得到了不断加强、扩大，同时法制工作机构的独立性以及其工作职能也在发展过程中逐渐增强。现阶段，除港澳台地区，我国 31 个省均设有法制工作机构。部分地方法制工作机构不断加强组织建设，机构工作能力不断提升，在现实政府决策中起到了不可忽视的作用。以湖南省法制办为例，湖南省人民政府法制办公室按职能其下设 8 个处室，分别为：秘书处（人事处） 、依法行政指导处、经济立法处、社会立法处、规范性文
13、件管理处、行政执法监督处、行政复议立案处以及行政复议办案处。10根据 2009 年湖南省人民政府办公厅关于印发湖南省人民政府法制办公室主要职责内设机构和人员编制规定的通知 ，湖南省人民政府法制办公室现有行政编制共 44 名，其中主任 1 名，副主任 3 名，纪检组长 1名，正处级领导职数 10 名（含机关党委专职副书记、纪检监察负责人各1 名） ，副处级领导职数 7 名，机关后勤服务全额拨款事业编制 3 名。11据报道，自 2003 年到 2005 年，全国省级人民政府共收到报送备案的规范性文件 9 745 件，经审查发现存在违反上位法规定的 623 件，按照备案7审查程序已经纠正 424 件
14、。12 尽管我国在重大行政决策方案合法化方面取得了一些成就，但是，由于我国传统观念的存在，合法化意识不足，合法化程序建设处于刚起步的阶段，在政府进行重大行政决策时仍旧存在许多因为合法化不足或缺失而导致重大行政决策失败的案例。所以，我们应该正视重大行政决策方案合法化中存在的问题。 1. 重大行政决策方案合法性审查机构建设有待加强 日常进行重大行政决策的多是各级人民政府。中央人民政府的重大行政决策大多关乎全国性的、整体性的决策，对其重大行政决策方案进行合法性审查的是国务院法制办公室。地方人民政府更多的是从地方实际出发，进行重大行政决策来解决管辖区域内产生的问题以及贯彻实施上级以及中央的法律法规，其
15、合法性审查主体是政府内部的法制工作机构。作为重大行政决策方案的合法化主体，我国的法制工作机构建设相对薄弱，影响了合法过程的顺利进行。 首先，我国法制工作机构的地位相对较低。地方各级法制工作机构基本上都隶属于同级人民政府，作为政府的内设机构而存在，所属政府为其提供机构运行所需的经费、办公条件等，所以法制工作机构在进行合法化的过程当中，缺乏独立性，审查容易受到所属政府机关的影响，其结果往往有所偏颇。其次，法制工作机构建设发展不平衡。自 2004 年全面推进依法行政实施纲要中明确提出：“各级人民政府和政府各部门要充分发挥政府法制机构在依法行政方面的参谋、助手和法律顾问作用。 ”13一些省市开始不断加
16、强法制工作机构的建设，如湖南省、湖8北省、河北省等，法制工作机构受忽视的情况大大改善，但是仍然有很多地区，特别是县级政府法制机构建设存在诸多问题。部分法制工作机构只是空设，相关工作完全听由本级或上级政府安排，没有尽到应尽的职责；而有一些地区则是连专门的法制工作机构都未设立，法制工作完全无法得到应有的保障。再次，法制工作机构人员设置不到位。随着社会的不断发展，政府进行重大行政决策时面对的问题越来越复杂，再加上我国法制建设不断加强，法制工作机构的工作任务的难度和数量都在不断增加，要保证法制工作的顺利进行，法制工作机构的工作人员能力显得尤为重要。现今，作为法制工作机构人员，不单只需掌握专业法学知识，
17、熟悉法律法规，还要了解现有的经济政策和相关制度。但是从我国法制工作机构人事情况来看，工作人员大多是政府内部调配的行政人员，还有大量的兼职人员，专业性人才严重欠缺，影响着机构工作成果和效率。这种情况在县级政府法制工作机构尤为明显，许多县级政府法制工作机构专职人员极少，基本以兼职人员构成。 2. 重大行政决策方案合法化的监督力度严重不足 现阶段，我国的重大行政决策方案合法化过程中基本实行自我监督以及上级监督，缺乏外部监督。重大行政决策方案合法化这一环节，是一个监督的过程，通过对方案的审查以及决策者进行决策的行为的审查，以保障所做决策合情合法。但是对于合法化主体的这一监督行为，却缺乏有效的监督。虽然
18、国家已出台相关规定，所有行政决策必须经过合法化这一环节才能成为有效的决策以供执行，但是在现实生活中， “讲话决策” 、 “批条决策”仍然大量存在，合法化这一环节形同虚设，只是决策9者为决策有效性而走的过场，以至于时有通过合法化环节的决策方案仍存在问题，不被公众接受，无法执行的现象发生。 首先，人大监督权限不明确，监督职能缺乏有效依据。人大作为我国的权力机关，对我国行政机关、审判机关、检察机关依法享有监督权。相较政府内部自我监督，人大行使的监督权代表全国人民，是民意的保证，具有一定的独立性，监督行为不受其他机关影响，更为公正。但是我国除宪法、监督法等相关法律对人大监督权限有所规定以外，并未出台有
19、关人大对重大行政决策方案合法化监督的相关法律法规。而正是由于缺乏可操作的针对性法律法规的制度保障，人大在合法化环节中的监督职能无法有效实行。 其次，社会监督不受重视，公众监督较为缺乏。 “政府之所以需要接受公众质疑，之所以要接受公民的公共监督，这不仅是因为掌权者的不完善性所致，而且也因为公共事务本身的复杂性所致。 ”14由于重大行政决策关系到决策主体所辖区域范围内的所有公民，或者是数量众多的公民的利益，直接关系到人民群众的根本利益，重大行政决策方案合法化是否公正合法，更是与公民切身利益息息相关。而作为利益相关者，公众的监督无疑是最具实效的。但是大多数政府认为合法化环节只是使方案符合法律规定的一
20、个简单步骤，经由合法化主体审查决定即可，在合法化过程中并未提供公众监督的渠道。 3. 重大行政决策方案合法化程序不够完善甚至流于形式 重大行政决策方案的合法化程序包括：法制工作机构的审查；领导决策会议讨论决定；行政首长签署发布政策等环节。但是一些政府并不10重视合法化程序，仍旧领导决策、拍案决策。例如，广州市政府于 2010年亚运会之前耗资 4 920 万元将市内 16 座高架桥路面漆成黑漆路，但是黑漆在广州试用效果不佳，出现路面打滑、掉漆等现象，广州市政府只能于 2012 年 8 月 16 日宣布这次试验失败，停止黑漆的使用。在广州市政府这一次试用黑漆路决策过程中，对项目方案的审查、批准工作
21、缺乏透明度，方案合法化程序不全，最终导致决策失误，造成巨大的损失。15 随着相关规定的出台，国家越来越重视合法化程序，要求各级政府严格遵守合法化程序。我国现在正大力规范行政程序并有所成就，但是就已出台的行政程序规定来看，对于重大行政决策方案合法化环节的规定要求还不够细化、准确，特别是针对合法性审查这一步骤，大多省级行政程序规定中未做具体详尽说明。因此，在实际合法化过程中，不严格按照程序进行的合法化行为仍然存在。长期以来，我国政府习惯于自行决策，进行内部决策，对合法性审查的认识不足，将合法性审查仅作为赋予决策方案权威性的工作，所需的只是合法性审查的一纸报告以证明决策的合法性，而忽视了合法性审查过程中对决策方案的完善以及对决策行为的监督作用。由于行政法制机构接受政府机关的管理，法制工作机构的合法性审查就很难发挥实效。除此之外，对于重大行政决策的范围，全国目前并没有统一的规定，各地操作也不一，这给重大行政决策方案的合法性审查带来了难题。在审查过程中，无法明确主体是否具有权力进行某类重大行政决策，是否存在越权行为。这样一来，对重大行政决策方案的把关难度加大，很有可能出现合法化之后的重大行政决
