1、1从都市类报纸广告存在问题谈监管模式的改革【摘 要】 本文分析了都市报纸广告存在的问题及原因，提出了我国报纸广告监管模式的改革措施。要建立健全广告监管的法律法规；加强行政机关的监管；培养广告行业自律意识。 【关键词】 都市报纸；广告业务；存在问题；监管模式；改革 随着改革开放的推进，广告业的发展速度可谓一日千里，报纸广告业蓬勃发展起来。然而，报业广告市场秩序尚未有效建立，低端广告，违法广告屡见不鲜，报纸广告乱象不容乐观。由此，本文着重探讨都市报纸广告监管模式改革问题。 一、都市报纸广告存在的问题 通过对西安地区三家报纸近期广告发布情况的调查，可以得出如下结论： 1、低端广告多，广告版面零碎 目
2、前，这三家报纸广告中，医疗服务、药品、旅游服务、信息及招生招聘等广告占重要部分，且大部分都是干条式低端广告，广告造价相对低廉，而且常常是数百个广告密密麻麻地挤在 1/2 版或 1 版里，即使是想得到消费信息的人恐怕也难看清如此混乱的广告。 2、药品广告仍然是违法、违规的重灾区 通过对报纸广告的检测，我们可以发现药品广告的确占到广告总数的很大一部分，并且成为违法、违规广告出现的多发地带。在一个月内，2A 报其中药品违法广告就占到了 117 条、10.71 版，占药品广告总版面的39.26%；B 报的中药品违法广告就有 140 条、7.98 版，占药品总版面的68.73%；C 报的药品违法广告有
3、74 条、3.52 版，占药品广告总版面的52.77%。由这些数据可见，目前的药品广告大多都是不规范的，甚至是违法的。 目前，药品广告最容易出现的几种违法现象：一是含有不科学表示功能的断言和保证的广告，如 B 报上的一则“何氏狐臭净一瓶搞定”的广告中出现了“一次见效，五天用一次，一瓶用完彻底除根”的断言和保证。二是有的药品广告无药品生产批准文号或广告审批文号，如 C 报上的一则“中医药治疗银屑病不再复发”的广告，广告里提到了清肤败毒丸这种药，却没有提到此药的审批文号。三是有些药品广告以新闻报道形式发布，如 C 报的一则“白领丽人遭遇网恋陷阱”的广告，实际是在为妇科药品“蓝馨”做广告。四是有些药
4、品广告则打着专家或病患的名义为药品做广告，例如，副标题则是“记中国中医医学研究皮肤病专家李军辉教授” 。 二、都市报业广告违法违规现象的原因分析 1、管理体制存在弊端，对广告市场的监督检查和执法存在盲点 就药品广告而言，它归属两个部门管理，依据药品管理法 ，药品监督部门负责广告审批；依据广告法和药品管理法 ，县级以上工商管理部门负责违法广告的监督查处，即处罚权在各级工商行政管理局。尽管药监部门对药品广告实行了严格的审查备案制度，同时还在审查后实行检测和公告制度，但这种审批和监管职能的分离，很容易导致工作3衔接及配合上出现疏漏，这种管理格局的割裂所造成的信息沟通、衔接方面的障碍，很容易被不法分子
5、钻空子，给不法分子可趁之机。 2、药品广告的审查环节欠完善 根据目前的管理规定，药品广告只要经过省级药监部门审查并发给广告批准文号，广告主就可以在全省范围内的相应媒体上发布（异地发布广告须经广告发布地省级药监部门备案） ，不需到发布地市、县药监部门履行任何手续。这些规定虽然减少了审批环节，提高了工作效率。但也产生了不少漏洞，一些广告主利用广告发布者对药品管理规定的不成熟及专业知识缺乏的弱点，擅自篡改广告审批内容甚至发布未经审批的药品广告，导致违法药品广告的不断出现。 3、法律法规不完备 立法的惩罚度低。立法的惩罚度足够高，可能支付的法定成本足够高，使违法收入低于违法支出成本时，即违法的收入小于
6、零时，违法者才会望而却步。但是目前法律的惩罚度太低，根据广告法第 37 条规定，利用广告对商品或者服务作虚假宣传的，由广告监督管理机关责令广告主停止发布、并以等额广告费用一倍以上五倍以下的罚款；对负有责任的广告经营者、广告发布者没收广告费用，并处广告费用一倍以上五倍以下的罚款；情节严重的，依法停止其广告业务。构成犯罪的，依法追究刑事责任。显然惩罚力度不够。 三、我国报纸广告监管模式的改革措施 1、建立健全广告监管的法律法规 第一，修改广告法。如果要从根本上杜绝违法广告泛滥的现象，必4须坚固广告监管的法律基础， 广告法的修订已经迫在眉睫。我们认为，广告法应该增补的内容有：建立对行政机关监管的监督
7、机制，如果行政机关对广告监管有消极行政行为，要对行政机关给予一定的处罚；加强行业自律，建立广告发布者信用评级制度并建立诚信档案，方便公众查询；赋予广告受众对违法广告的更多监督、检举权，并建立一套保障广告受众监督、检举广告的程序机制；将承担责任的主体范围由“虚假”变更为“违法” ；对广告内容表述予以严格的规定。 第二，制定药品广告法 。药品医疗类广告始终是杜绝违法广告首先要解决的头等难题。因此制定一部药品广告法监督药品广告提供统一详尽的法律依据是必要的。我国现行的规范药品广告的法律法规有广告法 、 药品管理法 、 药品广告管理办法 、 药品广告审查办法 ，药品广告审查标准 ，这些种类繁多的法规虽
8、然存在着重复和矛盾冲突，但是可以以这些法律法规为基础，制定药品广告法 。在药品广告法中，应该使审批和监管职能合二为一，防止工作衔接及配合上的疏漏。另外，改变现有医药广告管理中的政出多门，多头管理和无人管理，无人负责的混乱局面。于此同时，还要建立违法药品广告的法律责任，包括行政责任、民事责任和刑事责任。 2、加强行政机关的监管 第一，调整广告管理监管职责范围，扩大工商所广告监管职权。各级的工商管理部门是广告监管的主要部门，因此要适当调整各级广告监管机构的职责和分工，加强广告执法第一线力量，充分发挥基层工商所对违法广告的监督执法作用，本着高效、分工明确、职能到位的精神。5国家工商总局要承担制定全国
9、广告监管的政策、法规，协调指导各地广告监管工作等宏观管理事务。省级工商行政管理机关担负本地域的宏观管理职能，制定贯彻落实国家广告管理法规的具体操作规程以及对层次较高、规模较大的广告经营单位的登记管理事务。市县级工商管理机关的工作重点主要是监管广告主体的经营行为，查处虚假违法广告。 第二，建立行政指导机制。行政指导作为一种灵活有效的行政方式，越来越成为对传统依法行政的一种补充。在广告市场迅速发展，广告存在“法律空白”的情况下，通过及时灵活的行政指导弥补法律法规的不足。一是现行法律没有明确规定禁止的；二是现行法律法规不明确的，如近年在一些地方发布的“托管造林”广告，是否构成“非法集资” ，投资权益
10、如何保障，法律规定不明确，政策性也很强，建议其广告慎重发布；三是广告涉及敏感问题，可能引发不良后果的，应建议其慎重发布。第三，由工商管理机关协同市委宣传部设立专门的电话热线和网站，接受消费者有关违法广告的投诉。组织大规模的网上打假，让消费者寻找并揭穿各种违法广告，以此对付媒体报纸上泛滥的违法广告。一旦判定某一广告为欺骗性广告，可以要求广告发布者马上停播，并责令其发布更正广告。如果广告发布者继续刊登广告，可以处以罚款，同时还可以向法院提起诉讼，法院有权冻结广告发布者的资产，以备将来对消费者进行赔偿。 3、培养广告行业自律意识 广告行业自律是广告业成员自行制定的约束本行业广告活动的协议6和规则。建
11、立广告行业组织，制定广告行业自律范围是我国广告行业自律的主要内容。广告行业组织是社团组织，自律的方式和方法是建立自律规则，调整的范围仅限于自愿加入行业组织的广告业成员。它可以利用行业规范和社会舆论来制裁违约者。广告行业自律采用的有效方式是广告信用监管体系。 总之，杜绝违法广告，建立广告业市场良好的秩序，对我们来说还有很长的路要走，但是，只要我们找出病因，积极改进监管模式，建立有效的报业广告市场秩序必定指日可待。 【参考文献】 1 美贝克尔.“人类行为的经济学分析”.三联书店出版社，1993. 2 美波斯纳.“法律的经济学分析”.中国大百科全书出版社，1997. 3 李维峰，陶虎.“虚假广告的经济学分析”.山东经济，2006.5. 【作者简介】 雒秋凡（1982-）女，陕西宝鸡人，助教，研究方向：政治教育. 万丽丽（1980-）女，黑龙江大庆人，法学硕士，讲师，研究方向：环境法.
