1、浅析国有企业预算管理【摘要】我国国有企业内部管理基础比较薄弱，在内部控制建设中普遍存在观念落后、组织架构不健全、内部控制执行不力、缺乏内部监督等诸多问题。应积极了解国内外相关最新的政策规定，结合不同行业不同企业自身状况，在进一步完善国有企业法人治理结构的基础上完善监督机制，加强企业文化建设，建立合理有效的对国企高管的监督及激励机制，来推行国企内部控制制度的不断完善与发展。 【关键词】国有企业，内部控制，现状，建议 在后金融危机、全面建设小康社会的背景下，国有企业有迫切进行自身改革的需要，以达到国有资产保值增值最大化目标。而财务管理中的预算管理是对所有企业而言一种有效的管理模式。预算管理是将企业
2、对自身未来整体经营规划的总体性安排，它是发达国家现代化企业经过多年实践证明的相对较为成熟的企业管理方法与管理制度。随着我国市场经济的发展不断发展，大部分国有企业已经认识到预算管理的价值和作用，但在具体的实施过程中，国有企业预算管理仍然存在一些问题，切实搞清这些问题并提出管理的具体措施，对改善预算管理，提高国有企业经营决策水平和盈利能力都具有重要的意义。 2003 年财政部颁布了内部会计控制规范基本规范和 17 项具体规范征求意见稿，形成了完整的内部会计控制体系。2006 年 6 月，国务院国有资产管理委员会发布了中央企业全面风险管理指引 ，构建了国有企业全面风险管理体系。2008 年 6 月
3、28 日，财政部、证监会、审计署、银监会、保监会联合发布了企业内部控制基本规范 。这是我国继正式颁布和顺利实施与国际接轨的企业会计准则和企业审计准则之后，在会计和审计领域推出的又一与国际接轨的重大改革，意味着中国企业内部控制规范体系建设正在向国际标准靠拢，确立了我国企业建立和实施内部控制的基础框架。2009 年 4 月 26 日，财政部、证监会、审计署、银监会、保监会联合发布了企业内部控制配套指引 。该配套指引连同此前发布的企业内部控制基本规范 ，标志着适应我国企业实际情况、融合国际先进经验的中国企业内部控制规范体系基本建成。配套指引的发布，也为中国企业构建了一个企业内部控制的标准框架，有效解
4、决了政出多门、要求不一、企业无所适从的问题，有利于提高内部控制效率、降低监管成本，有利于优化企业管理和增强企业竞争力，有利于保障经济安全、维护资本市场稳定。它的实施，对于加强和规范企业内部控制，提高企业经营管理水平和风险防范能力，促进企业可持续发展，维护社会主义市场经济秩序和社会公众利益等方面都具有重要意义。一、现阶段国有企业内部控制的状况 1.预算管理管理缺乏有效的修正和考核机制。企业实行预算管理时全部资源的运用和业务开展都受制于预算的控制，为适应企业在实际运行中遇到的一些突发性的问题，企业在事前确定的预算应当为事后的不确定性规划一定“弹性空间” ，与此同时对预算进行“弹性空间”调整必须合理
5、的空间范围内进行。否则超预算或无预算的项目可能因为预算调整权的滥用照样进行，从而失去了预算管理原有的目的。 2.预算管理实施中存在的不利因素。主要体现在预算管理与战略的割裂。 预算在很大程度上定位于战略的具体化，所以预算的有效性基本上取决于公司战略的合理性、科学性和可操作性。我国企业预算管理与战略的脱节非常严重。究其原因，一方面是企业战略管理意识较差，战略目标本身模糊，表述过于笼统，不具有操作性，不能有效地阐述为具体的目标，不能为预算管理指导；另一方面，由于本文前述的传统预算管理的财务特性，使得预算不能很好地计释战略目标，造成战略与预算管理的脱节。管理层参与程度不高。主要体现在整个预算管理过程
6、包括方案设计和实施，都需要企业管理高层直接领导和参与，因为预算管理既涉及企业战略，又影响到日常管理，既涉及资金营运，又涉及整个流程的不同作业层面，企业高层管理者必须承担起项目负责人的角色，才能让预算管理顺利实施，完成部门之间的协同及文化转变。而我国企业管理高层对预算管理参与程度显然不够，一方面单纯地认为预算管理是财务部门或计划部门的事，另一方面在预算管理各环节中，重预算指标的确定，轻预算执行、控制、奖惩等各环节，肖日弱了预算管理的权威性，使预算管理效果大打折扣。基层员工参与程度较低。基层员工的参与对预算管理的成功是很重要的。由于企业规模的扩大、组织结构的复杂、竞争环境的多变，造成预算信息的复杂
7、和预算信息分布的不对称。而只有预算信息在各个层面的交流与沟通，才能保证预算数据的科学性、可操作性，保证决策的科学性。企业组织架构不健全。组织架构包括治理结构和内部机构设置两个部分。完善的组织架构，将为企业内部控制环境奠定坚实的基础。一些国有企业，虽然建立了董事会、监事会、经理层三权分立的治理结构，但流于形式，董事会并没有真正发挥作用，且缺少必要的常设机构，加之一些国有企业内部组织机构设置不合理，导致管理效率低下，致使企业虽然具有了现代企业的外壳，却没有现代企业的内涵。有的企业传统业务流程控制比较健全有效，如货币资金控制、存货控制、债权控制、债务控制等，但随着近年来国有企业股份制改制、企业投资的
8、多元化、筹资渠道的多样化的出现，在股本交易控制、投融资方面内部控制方面出现问题比较突出，需尽快制定这些方面的控制流程。预算执行不到位。预算的执行需定期提供分析报告，以考察预算数与实际数之间的差额。但在调查中我们发现，部分国有企业在预算管理过程中，只注重预算的编制，忽略对月度、季度等定期报告的提交和分析。同时，一部分企业虽然编制了定期报告，但对报告中出现的与前期预算的偏差不予重视，各种费用与实际不符但只要不影响到期的收益预算，就认为达到预算目标，没有分析产生差异的原因。 3. 内部审计缺乏应有的独立性，没能有效发挥作用。许多国有企业内部审计机构并不能发挥有效的监督作用。其内部审计工作范围和职责仍
9、限于传统的审查会计账目、财务报表等方面，而在内部稽查、监督与评审内部控制性、完整性负责。 4. 风险控制意识欠缺。随着市场经济的发展，国际金融危机的持续影响，我国企业面临的外部环境日益复杂化，企业间的竞争日趋激烈，经营风险不断提高。控制与防范风险是企业实现经营目标、防止经营失败的重要手段。目前，我国企业风险意识淡薄的现象相当普遍，很多企业没有建立一个健全有效的风险预警系统，管理层的风险意识不足，未能从制度上对各种经营活动开展应有的风险评估，未能在业务活动开展之前进行风险控制，使企业时常处于风险经营的境地，甚至给企业造成巨大的经济损失。 5. 企业文化建设没有引起足够的重视。企业文化是企业的经营
10、理念、经营制度依存于企业而存在的共同价值观念的组合。企业内部控制制度的贯彻执行有赖于企业文化建设的支持和维护。因为企业文化是培养诚信，忠于职守、乐于助人、刻苦钻研、勤勉尽责的一种制度约束。在良好的企业文化基础上所建立的内部控制制度，必然会成为人们行为规范，从而才能很好地解决因制度失灵而产生的种种问题。长期以来，我国企业形成了重人情、重过程、多变通的管理文化，使主要依靠制度、程序、记录和标准化的内部控制难以充分发挥作用，国有企业的内在文化弱化了内部控制的有效执行。 二、解决企业预算管理存在问题的对策 1.借鉴国外先进的内部控制审计经验。美国 2002 年颁布的萨班斯法案要求建立上市公司会计监管委
11、员会（简称 PCAOB） ，并要求美国的上市公司必须实施财务报表与财务报告内部控制双重审计。 该法案经过近十年的发展已日趋完善。 加拿大、日本等国家也已经仿效美国开始实施类似的制度，欧盟的大部分成员国也修改了相关的法律法规，加强内部控制的信息披露。 我国内部控制审计尚处于起步阶段，在实施国有企业内部控制审计时，可以借鉴国外的先进经验，进一步完善相关规定。2.完善监督机制。内部监督是确定控制体系是否有效及最大可能减少意外及不测的关键，通过监督使企业内部控制过程成为一个不断修复、自我完善的一个闭环系统。企业首先应当鼓励全员参与建立内部控制的内部监督机制，充分调动员工参与内部控制监督的积极性。其次，
12、不断加强审计部门的独立性，要转变内审职能，拓宽内审领域，规范审计行为。要努力改进内审方式，由原来的事后审计为主转向以事中审计和事前审计为主。要定期对内部控制制度的执行情况进行检查、考核与评价，并形成标准化的内部控制报告，提出改进意见。财政、税务、审计等外部监督部门要合理分工，注意加强彼此间的信息交流，定期互通情报，形成有效的监督合力。加强对企业内部控制的了解、检查与监督，加大执法力度，增强威慑力。 3.成立专门的内部控制审计机构。美国要求内部控制审计的主体是由专门机构认证的独立审计师，而我国尚未成立专门的内部控制审计机构，也就无法由专门的机构进行认证，所以还是由注册会计师在对企业的财务报表进行
13、审计的同时对内部控制进行审计；并且注册会计师长期进行审计业务， 相对其他人员来说，具备更专业的知识及技能。 但是当内部控制审计发展到一定阶段，要完善国有企业内部控制审计，甚至是所有企业的内部控制审计，还是应该成立专门的内部控制审计机构。 4.加强企业文化建设和人力资源管理企业内部控制应当建立在共同的道德规范的基础上，因此努力营造企业文化氛围，培养企业价值观、企业精神，提升经营境界，培养广大员工所认同的道德规范和行为方式，才能为内部控制程序的执行创造良好的人文环境。这样才能加强沟通和交流，消除管理者和被管理者之间的隔膜，发挥每一个人的积极性，形成真正意义上的团队精神。只有目标明确，观念相同，内部
14、控制才能更有效。 5.全面实施现代信息技术。现代信息技术不仅能够及时提供企业内部管理控制所需要的各种信息，使企业集团的各级管理人员能够准确了解与掌握企业经济活动，还能有效减少与消除企业内部人为控制存在的影响，使企业内部控制的各环节都能保持衔接，并确保内部控制得到有效实施。当前，现代信息技术已广泛运用到大部分国有企业内部管理控制的具体工作之中，国有企业还应进一步强化信息技术在内部控制中的应用，通过系统开发、设备控制、数据控制、网络安全控制和日常控制等各方面的不断应用，让现代信息技术在国有企业内部控制中发挥出更为突出的作用。 6.探索和完善国有企业高官监督和激励机制。企业内部控制的推动与实施很大尺
15、度是和企业高官密切相关的。国资委作为国有企业的股东应当采取足够的监管措施，落实责任并且严格考核内部控制的各项指标，以抑制企业高层管理者的短期行为和违规行为。并且积极探索创新式的激励机制，需要制定一系列科学的、行之有效的激励机制，以激励高层管理人员认真完成各项内部控制条例。 7.严格预算考核制度、奖惩措施到位。建立一套适合本企业发展的预算管理考核制度，确定具体的预算管理考核指标，做到考核标准的公平、公开、公正，将预算考核制度化、规范化，每年期末，按照核定的上一年度的预算标准对各部门进行预算情况考核；对于建立的预算管理考核制度尤其是相关的奖惩措施要切实落实，奖罚分明，对预算工作做得到好的，给予一定
16、奖励。 8. 进一步完善国有企业法人治理结构。良好的法人治理结构可以使所有者、经营者和债权人等利益相关集团相互制衡，是内部控制有效实施的前提。应严格按公司法的要求，重塑有效的内部管理体系，建立真正意义上的企业法人治理结构。即根据相互分离、相互制衡的原则，形成一个权责明确、协调运转、有效制衡、适合于企业发展要求的内部治理结构，从管理层面上理顺经营者、监督者和所有者的关系，为内部控制制度的设立和实施奠定良好的基础。 内部控制是公司治理的关键环节，是企业经营管理的重要举措，是企业风险管理的重要内容，在企业发展壮大中具有举足轻重的作用。企业内部控制是一个不断发展、完善的过程，在当前复杂多变的国内外大环境背景下，企业的内部控制面临着严峻的挑战，这就需要在国 民经济中占据主导地位的国有企业发挥带头作用，积极开展内部控制审计工作，以带动其他企业开展内部控制审计工作，促进内部控制发挥其应有的作用。 参考文献： 1财政部、证监会、审计署、银监会、保监会：企业内部控制规范（2010） ，中国财政经济出版社 2010 年版。 2陈清泰：国有企业改革与公司治理 ， 南开管理评论2009 （5） 。 3姚梅芳.国有企业内部控制优化研究J.会计之友，2010（8） 。
