1、浅析上海环境保护行政问责制度的探索和启示摘要:环境的公益性决定了政府应当对环境负责。为此，各国法律均规定了政府的环境责任。2006 年 2 月 20 日，监察部、原国家环保总局发布了我国首个环境问责规定。然而由于环境保护责任的缺失以及问责机制的不健全，环境问责的有关规定并未发挥其应有的作用。目前我国已进入环境污染高发期，环境污染事件的频繁发生，全国掀起了“环境保护行政问责”风暴。目前，我国的环境保护问责主要是风暴式的，随意性较大，势必出现问责结果的不公。本文从实践的角度出发，分析目前环境保护行政问责制度中的问题，以及上海在环境保护行政问责实践中的一些启示。 关键词：环境保护 政府 行政问责 中
2、图分类号：B845.61 文献标识码：A 文章编号： 改革开放以来，伴随着我国经济取得举世瞩目的飞速发展的同时，生态环境恶化与经济发展之间的冲突日趋明显。据估计，中国的环境污染和恶化所导致的经济损失大约相当于其国民生产总值(GDP)的 8%-12% 美 伊丽莎白伊科诺米, 程仁陶摘译. 中国环境保护的实施情况J. 国外理论动态, 2007, (4):36.。有学者称“问责制作为我国政治体制改革的最新亮点，将成为继党内民主和村民选举之后推动我国政治文明的又一个显著标志。 ”王蓓蓓, 任中平. 我国官员问责制的困境与解决路径J. 太原师范学院学报(社科版), 2009, (2).2002 年，在南
3、非召开的可持续发展世界首脑会议首次提出各级政府均应建立“环境保护问责制度” 。笔者认为，所谓环境保护行政问责制度，指的是由法律规定的特定的问责主体，依照规定的问责程序，对各级公共部门和服务于公共部门的公务员对应当承担的环境责任的履行情况进行评估，对因未按照授权履行环境保护职责和承担环境保护义务而承担否定性后果的行为规范的总称。 一、建立和完善环境保护行政问责制度的现实意义 （1）建立和完善环境保护行政问责制度是建设“美丽中国”的重要途径。 党的十八大明确指出要建设“五位一体”的和谐发展，建设“美丽中国” ，这就要求在日常的建设过程中，事事、处处、时时都要以环境保护和生态建设作为纲领，这同时也符
4、合环境保护作为我国的基本国策的要求。建立和完善环境保护行政问责制度，正是符合了这一大环境的要求。 （2）建立和完善环境保护行政问责制度是维护公众环境利益的内在要求。 环境的安全直接关系着人民群众的生命财产安全，环境作为一项公众利益，应当有效地加以保护，而作为环境保护行政部门，建立和实施环境保护行政问责制度，是维护好环境这个公众利益的有效途径，从这个角度出发，公众环境利益的保护和环境保护行政问责制度的建立有着内在联系。 （3）建立和完善环境保护行政问责制度是构建责任政府的应有之义。行政体制改革以来， “服务型”政府和“责任型”政府的建立，被不断地被媒体和公众引用。政府，不再是一个高高在上的形象，
5、政府在掌握权利的同时必须承担相应的责任，环境保护行政问责制度的建立和完善，就是对政府承担责任的一种约束和保证。 二、环境保护行政问责制度存在的问题 （一）问责主体的缺位 环境保护行政问责的主体应该是多元化的，既有同体问责的主体，包括上级政府、上级环保行政管理部门、其他职能部门的问责；又有异体问责的主题，包括人大、中国共产党、各民主党派、司法机关、新闻媒体、社会公众的问责等。 （二）问责对象的错位 环境保护行政问责对象，应当是负有环保职责而不正确履行职责的政府、政府部门及其公务人员，包括各级政府及其公务员，环保部门领导、其他有环保职能的部门及其公务员，但从过去太多的环境案件的处理上(包括性质非常
6、严重的)，最后受到责任追究的多是基层环保部门的领导，充其量不过是地方政府分管环保的领导。而该受到追究的地方政府主要领导并没有受到追究。这也正是环境污染案件不能从根本上得到遏制的一个重要原因。 （三）问责客体的缺位 我国现行的环境保护领域的行政问责大多数都是针对已经发生的重大事故等突发环境污染事故，如果不发生事故，基本上就不发生责任，有时甚至是事故不出现“死人”现象就不问责 肖萍. 环境保护问责机制研究J. 南昌大学学报(人文社会科学版), 2010, 41(4):60-66.。如云南阳宗海的砷污染，虽然造成了当地群众饮水困难，但没有出现死亡案件；上海农药厂 300 吨除草剂的泄漏，虽然让很多人
7、住进了医院，但没有死亡案例报告，所以，没有引起足够重视，更没有对环保官员进行责任追究 冯永峰 . 环境灾难问责不能轻描淡写 N. 广州日报, 2008-09-27.。 可见，我国环境保护行政问责还停留在一种事故后被动的时候程序，而不是日常行政管理过程中的主动诫勉。如果将问责的效果分散在行政管理过程中事前预防、事中控制、事后善后三个阶段的话，当前的问责现状是放弃了行政问责在事前和事中的作用，其直接的结果是导致了一些本该在事中或事前就该解决的事情久拖不决，一些不应该发生的事故照样发生。 （四）问责权利基础缺乏 从立法角度看，我国现有环境保护行政问责立法较零散、模糊、缺之系统性。现有行政问责的的规定
8、都散落在环境基本法和一些单行环境法规中，没有集中起来作专门、统一的法律规定。在立法指导思想方面，环境保护行政问责表现为对环境污染和生态破坏发生之后的行政问责，以“消极性问责”为主，缺乏“全程提醒” 。就立法技术而言，存在简单的重复现象。我国环境保护法和大气污染防治法 、 水污染防治法之间的立法就是如此。虽有一些关于行政问责的规定，但较原则和抽象，缺乏可操作性。 （五）问责利益表达机制缺失 我国目前的公益诉讼制度还不完善，也没有宪法法院，虽然宪法对环境权的内容有所规定，但是公民如何通过诉讼的途径来实现自己的环境权，从宏观上讲，如何通过诉讼的途径对国家的发展规划、城市的建设规划等有可能产生环境污染
9、的宏观规划进行环境保护方面的审查，从微观上讲，公民如何通过诉讼的途径对在建或即将进行的建设项目可能产生的环境污染问题提出异议，如何通过诉讼的途径对已经产生的环境污染问题所造成的损失进行追究，这些在我国目前的法律体系中都是空白。 （六）问责层级体系的缺失 我国当前的环境保护行政问责层级体系显得较为混乱，缺少一种行政问责层级体系。对环境违法违纪行为依照什么标准进行定性、分类、定级，对不同的问责主体、问责理由依照什么标准分级，不同等级的问责主体，对不同等级的问责理由对何种等级环境违法违纪行为进行何种级别的行政问责，都还没有十分明确。 三、上海市环境保护行政问责制探索的启示 上海市环保局在行政问责制度
10、的探索和实践过程中，遇到了很多困难，在不断尝试的过程中也积累了一定的经验，并通过思考和分析加以总结。 第一，在行政问责的过程中要注重问责环境的营造及宣传。行政问责制度不能单独存在于行政管理制度中，他必须依靠完整的行政法体系和行政管理制度才能发挥其应有的作用。目前，在日常行政过程中，无论从管理者的角度还是普通民主的角度，对于行政问责已有一定的问责意识，但仅仅停留在对于字面意思的理解上，对于制度的设置和具体的规定还知之甚少。 第二，畅通问责渠道，强化异体问责的力度。如前所述，我国目前已有的问责事例多为“上问下责” ，即上级追究下级的责任，但行政问责不仅仅是上问下责，异体问责在行政问责制度中扮演着十
11、分重要的角色。上海市环保局推出“12369”环境热线为异体问责开辟了一个新的渠道。在与市民密切相关的环境问题，市民有着最直接的发言权，也最有资格对环保部门的工作成效进行评价。市民对环保部门的不满或者有具体环保问题，都可以通过“12369”环境热线来申诉，环境热线建立一对一的“投诉答复”机制，在规定的时限内将收到的投诉与申诉反映到相关区县环保行政部门或市环保局有关业务处室，接受投诉或申诉的部门必须在规定时间内对群众的申诉或投诉作出答复，如确因行政部门工作不到位或不作为产生的不良后果，限时进行整改并对要追究相关人员的责任，这是一种异体问责的有益探索。此外，进一步加强了人大、政协的问责力度。通过人大
12、、政协平台，定期听取本市环保工作进展情况的汇报，在宏观层面，对本市环境保护工作的规划和实施情况提出意见和建议，并督促各项工作的整改。 四、结论 行政问责制度作为一种新兴的现在行政制度，在政府权力的行使过程中扮演着重要的作用，因其在社会管理过程中扮演的重要的角色和独特的优越性，必将在民主政治进程和现代法治国家、责任政府建设中起到越来越重要的作用。 现阶段我国加强和改进问责制度建设，在环境保护领域建立和健全行政问责制度建设，不能一味的照搬照抄西方发达国家在行政问责制度上的理论与实践，而是要在我国行政制度的现实框架下，循序渐进地进行探索与实践，广泛吸收各地在探索过程中好的经验与做法，建立符合我国实际国情的环境保护行政问责制度。 当前，我国环境保护领域行政问责制度建设中，完善法律规范显得尤为重要，不论是环境基本法的建立和完善还是行政问责法的建立和完善，都必须加快立法进程。其次，改善环境问责体系的思想文化，是改善环境问责环境的先决条件。再次，优化问责要素，明确问责程序是问责的实践过程中的制度保障。只有三方面齐头并进，共同作用，才能建立符合我国基本国情的环境保护行政问责制度。
