1、上海市、江苏省城市精细化管理调研及对北京的启示为了贯彻落实市委、市政府关于加强城市精细化管理的战略部署，更好地解决特大城市运行中面临的突出问题，促进城市更加安全、和谐、宜居发展，近期我们赴上海市、江苏省就城市防汛、人口服务、社区管理、区域合作等重点问题开展学习调研，总体感觉城市管理重在细节，这两个省市在这方面做了很多极细的工作，有一些独到的经验值得北京学习借鉴。在现将调研情况报告如下： 一、以软管理提升硬设施，持续增强城市防汛排水能力 由于地理区位和气候原因，上海市饱受风（台风） 、暴（暴雨） 、潮（高潮） 、洪（洪水）四大灾害的影响，城市防汛任务艰巨。经过长期的防汛防台工作考验，在思路和措施
2、层面积累形成了一系列值得借鉴的好经验好做法。通过调研了解，上海市的城市排水标准并不高， “十二五”规划建设目标是城市排水基本达到一般地区 1 年一遇标准，部分重要地区和特殊地区达到 3-5 年一遇标准；资金投入与北京相当， “十二五”期间计划投资 104 亿元建设改造排水系统。在持续增强基础设施排水能力的同时，上海市更加重视提升城市管理软实力，以弥补硬件设施建设的不足，实现特大自然灾害的妥善有序应对。 坚持制度入手，强调依法治灾。上海市把制度建设作为应对特大自然灾害、实现有序抗灾救灾的根本。除了及时制定、修订一系列常规的防汛地方性法规，如上海市防汛条例 、 上海市排水管理条例 、 上海市河道管
3、理条例等，使防汛工作有法可依之外，更加注重与时俱进，发挥一些“小机制”的“大作用” 。比如，上海市明确规定所有工程项目在开展可研时，必须听取水务部门的行业审核意见，严格规定新建项目地表径流系数必须控制在 0.6 以下，重点区域不能超过 0.5，从源头控制新增排水量。通过对每个建设项目的逐个把关，实现城市排水能力的整体提升。又比如，针对城市处于建设高峰期的实际情况，抓住建设工地这个影响城市排水的主要因素，制定了建设工地及周边排水保护、养护、维护“三护”管理机制，发布上海轨道交通建设工地及周边排水设施“三护”行动工作手册 ，详细指导、监督建设工地加强排水设施管护，消除防汛排水隐患。 坚持规划引领，
4、突出顶层设计。早在 1998 年，上海市就编制了上海市城镇雨水排水专业规划 。2000 年，进一步编制了上海市河网水系规划 、 上海市防洪防潮规划 、 上海市节约雨水规划 。2002 年又对上海市城镇雨水排水专业规划进行了系统修编、更新。目前正着手制定城市排水规划建设管理办法 。通过系统规划、提前设计，做到排水专项规划与区域总体规划编制接轨、保证排水设施用地控制与区域控详规划相衔接、实现排水管道建设与道路新建工程同步实施，推动排水设施建设与城市建设同步进行，使城市排水能力更加契合城市发展的需要。 坚持多方联动，提升排水能力。在调研座谈中，上海市水务部门的同志反复强调，防汛不是水务一个部门的事，
5、更需要专业化和社会化的紧密结合，发挥多方面的力量共同提高城市排水能力。比如，上海市建立环卫“行业联合、协同作业”排水工作机制，持续开展排水和市容环卫行业以“六比六好”为内容的防汛排水立功竞赛活动，规范环卫职工清扫作业行为，垃圾不入进水口，及时清理进水口，雨天及时到岗并协助清理堵塞雨水进水口的垃圾，扫除道路积水，及时将道路积水、排水设施损坏和污水冒溢的信息反馈给排水管理部门。又比如，上海市建立了排水志愿者服务社区及与房地物业互动机制，排水行业各单位在做好防汛排水主业的基础上，主动跨前一步，成立 100 支志愿者队伍进社区服务，指导社区的排水养护工作，帮助疏通里弄下水道、检查地下车库排水泵，暴雨期
6、间应急支援小区排水。 坚持快速反应，强化应急能力。一是应急预案细致周密。根据上海市防汛防台应急响应规范 ，针对风、暴、潮、洪四种主要灾害，规定了相应的响应行动，在响应、标准和环节的制定上细之又细。比如，响应规范明确规定，达到级响应（橙色预警发布）后，各媒体和公共场所大型显示屏管理单位等及时播发和随时插播有关预警信息和防汛防台提示，各电信运营商协助做好上述相关信息的短信发布工作。在迎战“海葵”时，上海市政府发出“七个一律”和“三个可以”防台防汛通知，通过电视、显示屏、手机短信等各类媒体反复播报，达到了有效引导群众出行的良好效果。二是预警联动落实到位。警报一旦触发，各级防汛部门和相关单位不用请示，
7、自觉启动应急程序，落实预案相关内容。城镇排水系统量放水人员坚守岗位，市容环卫清扫人员提前上岗。绿化、房地、市政等管理部门及时处置对市民人身和交通安全等具有较大危害隐患的树木。水运、公路、铁路、航空等管理部门及时向媒体通报和发布客运信息，妥善安置滞留旅客。三是排水抢险力量充足。上海市总结世博会防汛经验，在世博会后特别组建了 21 支快速反应排水突击队，由市排水管理处负责组织管理，加强日常演练，不断提高应急处置能力，在抗击“海葵”中参与城市多处主要积水点的应急排水工作，发挥了重要作用。 坚持公众参与，做好全民动员。城市排水不能忽视普通居民群众这支庞大防汛力量的作用。上海市通过组织“万名市民看排水”
8、等活动，让市民了解排水知识，增强安全防范和爱护排水设施的意识，减少垃圾、香烟壳等对雨水口的堵塞。发动居民暴雨期间协助清捞自家门口雨水口垃圾。广泛宣传防灾减灾知识，提高公众对灾害性气象信息的知晓率，增强其自我防范和避险自救技能。这些措施看似琐碎，但在潜移默化中发挥了市民的主体作用，提高了城市整体应对特大自然灾害的能力。 对北京工作的启示：一是在城市重大基础设施项目前期评审和验收工作中，应加入水务部门的会签意见，充分考虑项目建设对城市排水的影响。二是借鉴上海市的作法，出台工作细则，加强对建筑工地的排水防汛管理。三是对照全市排水规划，对区域发展规划进行梳理，对规划中严重影响排水功能、有可能导致积水内
9、涝的建设项目必须进行调整，重新规划。四是加强排水部门与环卫、城管以及社区物业等单位的工作协同和业务指导，发挥基层组织力量确保防汛设施正常运行。五是进一步细化防汛应急预案，加强部门间的应急联动，突出短信平台和各类宣传媒体的运用，提高公众获取预警信息的覆盖面和可及度，引导企事业单位及群众及时根据灾害情况调整工作生活安排。六是加强面向公众的宣传教育，将暴雨、暴雪、地震等自然灾害应对知识纳入中小学教育课程，不断丰富首都市民防灾应急手册内容，扩大发放范围，让更多的人重视防汛、懂得自救，提高整个城市防灾减灾软实力。 二、着眼城市长远发展，逐步提升人口服务管理水平 通过统计数据比较，上海市和北京市在人口问题
10、上有很多相似点：常住人口规模都超过了 2000 万（上海市：2301 万、北京市 2018 万） ；年均增长都在 60 万左右；外来人口都在 800 万左右，都占全市总人口近 40%；人口居住面积大体相当（上海 6340 平方公里，北京市平原面积 6400 平方公里） 。因此，上海与北京在人口服务管理方面面临着许多共性的问题，他们在人口服务管理中的一些做法，特别是已经实行了 10 年的居住证制度，其中实行的成效和存在的问题，对北京具有较高的参考价值。 建立多层次的居住证管理制度。上海市针对不同人群设计了多种形式的居住证，形成了人才居住证、就业居住证、投靠居住证和临时居住证等 4 类居住证管理制
11、度。在凭证享有公共服务方面，形成了梯度化的政策：人才居住证除不能享受低保、购买经济适用房、父母投靠外，其他待遇与户籍相同，子女可参加上海市中考和高考；就业居住证除了子女不能参加中考和高考外，其他待遇与人才居住证相同，但其子女可就读上海市高中阶段的中职学校；投靠居住证一般 10 年后可以办理上海户籍；临时居住证除不能享受居转常、不能购买公共租赁房外，其他待遇与就业居住证相同，符合一定条件可享受子女义务教育待遇。截至去年5 月底，上海市共办理临时居住证 640 万、投靠居住证 29 万、就业居住证 8 万、人才居住证 42 万。上海居住证推出 10 年来，特别是人才居住证的实施，人才流入不断扩大，
12、人口结构不断优化，根据“六普”统计数据，在上海 6 岁及以上外来常住人口中，高中及以上文化程度人口所占比重比“五普”上升 15.5%，小学及以下文化程度人口比重下降 13%。 但在调研座谈中，上海市的同志也坦诚交流了居住证制度实施过程中一些问题，最为突出的就是提高来沪人员公共服务水平与合理控制人口规模之间的矛盾，他们的感觉是进退两难，从国家层面看，正大力推进外来人口的市民化待遇，比如计划推行异地高考等措施，这也是解决新的城乡二元结构，即外来人口和本市居民基本公共服务不均衡问题的大趋势，但由于上海公共服务整体水平较高，由此带来的非就业人口导入压力日益显现，近年来以家庭为主的非就业人口导入有增加趋
13、势。因此，在居住证附加什么样的公共服务上难以权衡，如果附加过高的公共服务，有可能吸引更多的非就业人口，从而增加城市公共服务负担；如果不提升现有附加的公共服务，外来人口不满意，办证的意愿不强，比如现在就业居住证办证人数就很少，居住证制度的实施效果就要受影响。对北京工作的启示：一是整合现有的外来人口服务政策，如外来人口子女享受义务教育、适龄儿童免疫和疾病防控、参加社会保险、可以申请公租房等，集中附加在即将推出的居住证上，提高外来人口办证积极性。二是落实好已有政策。与其急于向外来人口承诺一些大政策，口惠而实不至，还不如把现有的服务政策落实到位。比如，北京目前还有近 30%的外来人口子女还在打工子弟学
14、校上学，无法进入公立学校接受良好教育。通过解决类似的问题同样能增加外来人口的归属感，缩短他们与本地居民的心理距离。三是把握推动外来人口基本公共服务均等化和控制城市人口规模的平衡点，做好新出台外来人口服务政策的社会风险评估，谨慎对待异地高考政策，加强与教育部等国家有关部门的沟通，争取支持北京市合理控制人口规模。 三、加强社会管理创新，实现社区从管理向善治跨越 天下善治在社区，社区和谐在民乐。在经济转轨、社会转型和思想观念深刻变化的新形势下，加强社区管理的重要性显得更加突出。在江苏省，我们重点调研学习了南京市鼓楼区凤凰街道的社区管理模式。在国家鼓励社会管理创新的大背景下，凤凰街道不断加强制度创新和
15、服务创新，取得了显著成效，获得全国社区教育示范荣誉称号，居民幸福感、社会治安满意率、社区公共文明指数分别达到 85.6%、97.8%和 88.3%。 创新社区管理体制。成立由街道和辖区职能部门（公安、城警、交警、工商、税务、安监、城建、消防、环保、卫生等部门）组成的凤凰街道社区管理委员会。有效整合辖区资源，形成“费随事转、人随事谋、重心下沉、权力下移” ，人财物、责权利相统一的工作合力，从体制上解决“管得着的看不到，看得到的管不着”的问题；社区管理委员会通过定期交流、协商、研讨、总结，使社区各种力量聚合起来。形成“块块为主、条条配合、条块结合”的管理框架，从而推动经济和社会事业的协调发展。 健
16、全“社区服务管理网络” 。对老旧社区，300500 户设一个片区，3050 户设一个楼组，完善“社区党委小区党支部楼栋党小组”组织架构，实行网格化管理。在 26 个新型封闭小区，推行社区党委委员负责，物管公司党员负责人+业委会党员委员+居民党员代表担任兼职委员“1+3”共建模式，推动党组织和工作有效覆盖。将辖区所有楼栋、院落、店家、居民住户、驻区单位的基本信息收集建立数据库。选择工作能力和责任心强的居民担任楼院门栋长，建立横向到边、纵向到底的服务管理网络。 提高社区服务管理效率。凤凰街道社区严格落实首办负责制，改进服务方式，做到符合条件立即办、涉及多科协调办、上级审批协助办、群众有难上门办、百
17、姓无暇预约办、跟踪服务主动办，进一步提高便民利民的服务质量和效率。同时，强化绩效管理，建立社区管理绩效考核评估办法，每半年召开社区群众代表大会，社区书记、主任围绕履行承诺、为民办事等情况向居民报告工作，随机抽取群众代表、部分人大代表、政协委员评议；委托南京师范大学每季度对社区管理情况进行第三方评议，统计群众满意率和问题整改率，将综合评议结果与干部工资奖金挂钩，以群众满意程度倒逼社区服务管理效率提升。 对北京工作的启示：一是抓住“六型”社区建设的契机，在北京市扩大社区管理体制改革试点，借鉴凤凰街道社区管理模式，打造一批管理先进、服务高效、群众满意的样板社区。二是加强社区服务创新指导，鼓励社区在便
18、民利民服务、残疾人服务、社区优抚和贫困救助服务、再就业服务等创造特色和品牌。三是加强社区服务绩效管理，参照政府机构绩效管理办法，引入第三方评议，对社区居民满意度开展随机抽样调查，以满意度为标准制订差别化奖惩机制，督促社区工作者提高服务效率和水平。 四、完善区域合作机制，推动长三角深度融合发展 上海和江苏是长三角地区的两个核心省市。近年来，长三角地区发展迅速，2011 年长三角 16 城市 GDP 首次突破 8 万亿元，其中 9 个城市GDP 总量超过 3000 亿元，苏州紧追上海步伐迈入 GDP“万亿俱乐部” ，16城市中有 15 个增速超过全国平均水平。在调研中，上海和江苏省、南京市、苏州市
19、等地的同志普遍反映，区域合作是长三角激发各地发展潜力、实现优势互补、保持快速增长的重要法宝。这些年来，特别是 2008 年 9月长三角发展上升为国家战略后，长三角各省市合作的劲头更足了、措施更实了、创新成果更多了。 建立多层次的沟通合作机制。经过几年来的探索和实践，目前长三角合作已从刚开始的沪苏浙经济合作与发展座谈会制度，发展成为“三级运作、统分结合、务实高效”的区域合作机制框架。其中三级运作分别是决策层、协调层和执行层，决策层为“长三角地区主要领导座谈会” ，由上海市、江苏省、浙江省、安徽省的主要领导参加，主要任务是决定长三角合作的方向、原则、目标和重点等重大问题。协调层为由常务副省（市）长
20、参加的“长三角地区合作与发展联席会议” ，主要任务是落实主要领导座谈会部署，协调推进区域重大合作事项。执行层包括联席会议办公室、11 个重点合作专题组，具体推动长三角区域合作工作。目前，在各省（市）发改委专门设立了长三角办，承担联席会议办公室职责。11 个专题组分别由各省市主要职能部门组成，打破了省市边界，有利于共同推进年度合作项目。专题工作小组有专门的办公场地、人员编制和经费保障。在区域合作的组织上，三省一市采取轮值制度，轮流负责各层级座谈会和协调会的组织和年度议题的确定。 积极推动重点城市同城化发展。通过调研发现，随着城际铁路、跨江大桥、区域高速的发展，长三角各城市间的联系越来越紧密，同城
21、化发展趋势越来越明显，呈现发展区域化、区域功能化的特点。上海、南京、苏州、宁波等重点城市对周边城市的辐射带动作用越来越强。比如，2011 年底江苏崇启大桥正式通车后，南通融入上海“一小时都市圈” ，同城效应和承南启北的区位优势更加凸显，去年 4 月南通市在上海举办“江海之约2012 南通（上海）投资合作恳谈会” ，集中签约 23 个外资和民资重大项目，总投资 150 亿元人民币。又比如，江苏省宁波、镇江、扬州三市加快构建同城化高速公路网，共同建设宁镇扬公共信息平台，成立专门工作协调小组推进宁镇扬固话区号统一工作，推动重点城市的连片发展。 加快梯度化合作共建产业园。长三角园区共建成为一种趋势，综
22、合分析长三角共建产业园的合作模式，主要有三类：一是股份合作，共建园区由合作双方成立的合资股份公司管理，收益按照双方股本比例分成。比如，2008 年 1 月，上海外高桥保税区联合发展有限公司与江苏启东市滨海工业园开发有限公司共同成立合资公司，注册资本 3.2 亿元，上海、启东各占股本 60%和 40%，开发建设了启东产业园，规划面积 8000 亩。二是异地建设生产基地，园区合作采取“总部经济、异地生产、统一经营”的方式。比如，上海相关园区已经与盐城 9 个县（市、区）和盐城经济技术开发区全部实现共建园区合作。目前上海城投与南通启东市正着手合作共建中国江海产业经济园。三是管理与品牌输出。主要体现在省内城市间的合作，比如苏南与苏北地区在宿迁市合作共建产业园。
