1、生态文明建设的法治治理途径摘 要 十八大大提出保护生态环境必须依靠制度，而最能体现制度价值的莫过于法治的治理模式。本文首先从生态文明的主要特征出发阐述了生态文明需要依靠法治来推进必要性，同时深入地分析了当前我国采取法治手段促进生态文明建设存在的主要问题，并针对这些问题提出了一些建设性的意见。 关键词 生态文明 法治 制度 作者简介：刘珊，讲师，山东省东营市委党校。 中图分类号：D922.6 文献标识码：A 文章编号：1009-0592（2014）1-235-02 2012 年十八大报告将生态文明建设纳入中国特色社会主义事业总体布局，为解决经济社会发展中的突出矛盾提供了新的路径。同时报告还指出保
2、护生态环境必须依靠制度，而法治则为生态文明建设提供了成熟、可靠、准确的制度形式。因此在推进生态文明建设的进程中必须重视法治，要利用法治的力量推进生态文明建设。 一、以法治促进生态文明建设的必要性探析 （一）以法治促进生态文明建设符合生态文明的内涵 生态文明是人类社会一种新的文明形态。它是人类在改造自然从而造福自身的过程中为了实现人与自然的和谐相处所作出的全部努力和所取得的全部成果。生态文明不仅包括维护生态平衡、治理环境污染和促进可持续发展的科学技术、相关组织机构以及需要采取的实际行动，还包括保护自然环境和生态安全的法律、制度、政策。因此生态文明本身就包含了相关法律制度的建设，从这一角度来讲生态
3、文明本身就包含了法治的治理模式，法治也必然是促进生态文明建设的最佳途径。 （二）以法治促进生态文明建设符合生态文明的本质特征 生态文明是多样性与整体性价值的统一，而法治的治理模式是在充分尊重和保障个体多元利益基础上的社会共治。生态文明的价值观强调尊重多样性，各不相同的地区、千差万别的生活经历理应导致多姿多彩的文化经历和各具特色的生活方式 。我们既尊重其多样化的利益追求，但更加注重国家整体的环境质量和可持续发展。而法治的治理模式是“在保障每个成员的个体性和自由意志的前提下，使得社会共同体具有共同的价值共识或者基本的社会共识和价值共识” 。因此通过法治来促进生态文明的建设既可以保障社会成员的利益，
4、同时在形成全社会生态保护的共识下实现生态文明的建设目标。 （三）以法治促进生态文明建设有利于生态文明的稳定推进 法治具有权威性的特征，以国家强制立作为后盾，并以相应的法律强制措施为保障，一旦有破坏生态保护的违法行为发生，无论主体是谁都必须受到法律的严惩。法律的权威性在全社会形成威慑、强制效应，彻底消除那些守护以牺牲环境为代价追求经济发展的想法，使全社会自觉形成生态保护的意识践行生态保护的行为。法治还具有稳定性的特征，使政策法律化、制度化，保障各方面政策更加成熟更加定型。生态文明建设是一个长期的历史过程和长远的发展目标，需要几代人甚至几十代人的努力，而法治的稳定性可以有效地防止政策、制度的变动，
5、为生态文明建设提供长效的制度支撑。 二、以法治促进生态文明建设的现状分析 （一）立法的空白与不科学为生态文明建设预留了制度障碍 首先在宪法层面，现行的宪法对生态文明内在要求缺乏考虑，没有把可持续发展作为环境与资源保护的基本原则和发展战略的国度。我国以前的立法理念有着浓厚的人类中心主义的文化价值观以及过分关注经济发展的烙印，就造成了我国在立法层面过多地关注污染治理、排污指标的控制，在人与自然的和谐相处、环境恶化治理、环境的可持续发展方面规定的较少。其次缺少一部涉及生态文明各环节领域的基本法。现行环境保护法是由全国人大常委会制定，在位阶上难以发挥基本法的作用，同时关于自然资源保护、环境可持续发展、
6、清洁能源、生态补偿等又缺乏必要的法律规定，这些都严重地阻碍了生态文明建设。再次，现行的法律也难以适应市场经济发展的需要。有些规定还有计划经济的影子，无法适应市场经济模式下经济发展与生态环境协调发展的需要，例如在全球碳排放交易、水权交易在国际社会已成规模的情况下，我国的法律却对此少有规定，这一制度缺失会严重阻碍我国减排目标的实现、产业结构调整的预期和经济发展模式的转变，也会为积极履行国际减排责任留下被指责的机会。 （二）执法的体制不完善为生态文建设设置了体制障碍 首先，生态环境执法主体分散造成了环境统一监管能力薄弱。目前各部门环境监管职能横向分散，纵向分离和地区分割的现状造成政令不畅难，监管整体
7、效果难以发挥，从而严重影响了环境治理的效果。其次，缺乏生态保护和生态文明建设意识。为了地方经济发展的需要，在一些地方政府的主要领导人常常忽视科学发展观，在管理中重经济发展而轻环境保护，怠于履行环境管理职责，甚至在执法方面对一些企业实施保护性执法，当地某些企业结成利益团体，上级检查时为其通风报信，严重恶化了执法环境、减低了执法的效果和政府的权威，导致污染泛滥和生态遭到严重破坏。再次，环保部门缺乏强制性的执法手段，执法目的难以实现。目前环保部门只能通过申请人民法院强制执行的方式来，迫使相对人履行义务。而法院对具体行政行为是否受理并予以支持还需依据相关实体法律和程序法的规定，使得生态治理环境保护的执
8、法目的难以实现。 （三）司法手段的缺乏为生态文明建设留下了机制障碍 首先由于环境公益诉讼在制度层面的缺失，生态保护缺乏了必要的司法保护手段。目前我国的环境公益诉讼还处于试点之中，由于环境公益诉讼制度和程序严重不足，当环境公害发生时只有直接受害人可以诉讼方式保护自己的权利，其他主体由于尚未遭受直接的厉害损失，则难以进入诉讼程序。而现在有大量的环境污染事件不仅仅是个案如此简单，它往往还会对于区域性生态环境和可持续发展造成影响，这就使得制度与现实需求衔接的不畅，违反了司法本身的目的。其次环境纠纷的诉讼审判不能满足社会和实践发展的需要。由于现在的环境纠纷具有复杂性、不确定性、社会性以及专业型等特点，主
9、要依靠侵权责任法和民事诉讼来解决难以适应现实中环境污染公益性的特征，难以解决环境污染中一些专业性问题。 三、以法治促进生态文明建设的问题路径选择 （一）完善立法，建立完善的生态保护法律体系 法治是“良法”与“善治”的完美结合，因此要实现生态文明就需要一系列环境和资源法律、法规作为制度基础。首先将生态文明环境权上升到宪政高度。要把生态文明作为基本国策写入宪法上升为国家意志，使建设生态文明成为全体民众的共同选择和国家发展的既定方针。其次应当制定由全国人大出台的生态文明基本法，要将自然资源保护、清洁生产、固体废物利用、环保产业发展、资源循环利用和环境污染治理等统一纳入循环经济框架内综合考虑。再次，创
10、新符合市场需要的生态治理制度。要深化能源、水资源、土地资源、矿产资源等资源性产品价格和税费改革，建立反映市场供求和资源稀缺程度的资源使用制度和代际补偿制度。同时充分发挥市场规律的优势，用市场机制促进资源节约和生态环境保护，积极再立法中对碳排放交易、排污权、水权交易进行规定。 （二）加强执法，提高生态治理执法水平和执法效率 首先建立生态治理统一执法体制。将职能相近或者相同的部门进行整合，形成统一的生态治理执法机关。同时对于那些不方便进行整合的，要建立部门间工作衔接的科学机制，促进其良性运转。其次强化执法人员生态文明意识。要求执法人员一定要树立生态文明建设是当地发展重要的软实力和核心竞争力，是地方
11、经济持续发展的重要推动力的意识，建立环境绩效考核机制和环境保护行政不作为的环境问责制，杜绝地方政府和领导在污染治理、环境执法方面的地方保护主义。对环境污染、资源滥用等问题进行严肃处理，切实为当地经济发展和居民生活创造良好的生态环境。再次应当创新执法手段，建立公众参与生态治理机制。实现重大生态环境保护事务公示、听证、专家咨询等公众参与制度的建设，环保部门定期发布环境质量、政策法规、项目审批和案件处理等环境信息，实行企业环境行为信息公开制度，保障公众的环境知情权。 另外国家和地方要赋予环境保护行政主管部门一些必要的强制执法手段，如查封、扣押、没收等，落实对违法排污企业“停产整顿”和出现严重环境违法
12、行为的地方政府“停批停建项目”权、区域限批权等。 （三）创新司法，强化生态保护救济的司法手段 首先，根据新民事诉讼法的规定，进一步细化公益诉讼当事人的主体资格。于今年 1 月 1 日实施的民事诉讼法规定对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼。但是对于那些机关和组织可以作为诉讼当事人参与诉讼并没有明确。因此需要出台相应的司法解释对该条规定进行细化，让环境公益诉讼真正发挥其保护公众利益促进生态文明建设的价值。其次，环境审判工作也走上了专业化和专门化的道路。基于环境纠纷社会性、整体性和专业性的特征，环境纠纷案件应当与民事案件相分离。
13、结合国家现在正在进行的司法体制和工作机制改革，在全国统一设定环境诉讼的审判庭，明确环境诉讼案件的受案范围，把环境诉讼与民事诉讼严格地区分开来，由具有专业知识背景法官担任审判员，聘请具有丰富实践经验的社会人员担任陪审员共同参与诉讼。 注释： 丹尼尔A.科尔曼.生态政治：建设一个绿色社会.上海译文出版社.2002 年版.第 117 页，第 132 页. 韩大元.宪法与社会共治：从宪法统治到宪政治理.来自. 于丛丛.我国生态文明建设的法治问题研究.山东农业大学马克思主义学院.2012 年. 参考文献： 1毛明芳.生态文明的内涵特征与地位生态文明理论研究综述.中国浦东干部学院学报.2010. 2杨正华.论法治视野下的生态文明建设.法制与社会.2010. 3卿红.论生态文明建设法治化.行政与法.2011. 4孙佑海.生态文明建设需要法治的推进.中国地质大学学报.2013. 5姚贝.生态文明与我国法治建设的价值取向.北京林业大学学报（社科版）.2011. 6别涛.环境公益诉讼立法的新起点民诉法修改之评析与环保法修改之建议. 7王志华.我国碳排放交易市场构建的法律困境与对策.山东大学学报（哲社版）.2012.
