1、水电开发征地移民问题的探讨摘要：随着我国大规模水电开发的快速推进, 水电开发中涉及的淹没征地和移民安置问题日渐复杂, 已成为制约水电开发的重要因素之一。征地移民规划是工程设计的重要组成部分,是切实落实科学发展观的重要载体和实现途径,是实现工程建设与移民和谐发展的保障。结合目前水电开发征地移民实践中的一些关键问题进行了分析和探讨, 并提出了建议。关键词：水电开发；征地移民；问题探讨； 中图分类号：TV212 文献标识码：A 文章编号： 1、前言 目前, 我国大型水电建设中的技术和资金问题得到较大改善, 但由于水电资源主要位于西南高山峡谷地区, 经济落后, 环境容量有限, 许多地方为少数民族集居地
2、, 妥善安置好移民已成为制约水电加快开发的重要因素。面对水电建设中复杂的移民安置任务, 近年来, 我国的水电征地移民工作逐渐得到规范。2006 年国务院出台了 471 号令, 近期又提出了“先移民、后建设”试点等新的思路。笔者就水电开发中涉及的一些关键问题进行了讨论。 2 水电开发中涉及到征地移民的几个关键问题 2.1“先移民、后建设”政策试点 今年初, 针对水电开发中出现的移民工作滞后工程建设的情况, 国家提出在个别项目中开展“先移民、后建设”试点。如何开展这项工作, 到目前为止没有明确的政策和规定。 2. 1. 1 对“先移民、后建设”政策内涵的理解 方式一: 按照可研阶段批准的移民安置实
3、施规划, 将施工枢纽区和库区移民搬迁安置完成后,再开始主体工程建设。按这种方式, 需在开工前完成施工枢纽区和库区农村移民集中安置居民点、城(集)镇、工矿企业以及专项设施的迁建或复建, 并完成安置任务。这种方式同现有建设程序相比需要在开工前至少增加 2 3 年时间, 对水电建设周期加长较多。因为项目未核准, 实施风险较大, 但移民可以得到极为妥善的安置。方式二: 按照可研阶段批准的移民安置实施规划, 将施工枢纽和围堰水位以下淹没和影响区的移民搬迁完成, 库区的其它移民在正式核准开工、项目截流后、下闸蓄水前完成搬迁安置。按这种方式, 可以比较好地结合现有建设程序和水电建设的特点, 先搬迁筹建期的移
4、民, 对其进行妥善安置, 同时为主体工程开工建设创造条件。 移民政策改革试点应在妥善安置移民的基础上有利于水电的加快开发。基于这种认识, 笔者认为方式二较为合适。 2. 1. 2 试点需突破的政策界限 ( 1)国土、林地政策: 目前国土、林地的批准需在项目核准后才能获国家批复。如在核准前需实施枢纽区和围堰区移民搬迁工作, 则需国土资源部、国家林业局就该部分工作给予特批, 批准后, 也为项目筹建扫清了政策障碍。笔者建议征求国土、林业部门意见, 可否由项目核准部门提供前期筹建项目的统一批件, 作为特批的依据。 ( 2)银行贷款: 按照现有程序, 在项目核准前银行不能向电站建设提供中长期贷款。笔者建
5、议对政策进行调整, 同意银行提供贷款支持项目筹建及枢纽区和围堰区的移民搬迁工作。 2. 2 关于移民安置规划的实施 按照 471 号令的规定, 移民安置实施的责任主体是地方各级人民政府。现有一些大型水电项目实施中出现了问题, 个别重大专项和基础设施建设的进度与质量不能满足电站建设移民搬迁的需要, 影响了移民搬迁安置的进度, 进而影响到电站的如期投产。 笔者建议对部分重要的基础设施, 如主要复建道路、水库等调整由主体设计院统一设计, 电站业主统一组织建设。但有两点需要注意: ( 1 )具体的范围需进一步研究。如县城或集镇的建设是否需调出来, 需进一步探讨。如由水电设计院与业主设计实施, 同地方需
6、求如何结合。 ( 2) 地方各级政府对移民安置规划的实施仍总体负责。 2. 3 “三原原则”与地方经济发展规划的衔接 按照 471 号令, 移民安置补偿需按“三原原则“执行, 即: “被征土地上的附着建筑物按照其原规模、原标准或者恢复原功能的原则补偿” 。但在基础设施等的建设中, 地方政府出于长远经济发展的考虑, 可能提出更高的标准与规划, 二者的差距有时十分大。笔者建议考虑同既有移民安置政策相统一,“三原原则”应得到坚持。如确需满足地方长远规划要求, 则超出部分资金由地方自行筹集。 2. 4 移民安置新方式的探讨 按照 471 号令, 对于农村移民安置规划, 坚持以农业生产安置为主的方式。在
7、实际实施过程中, 有的库区安置土地等资源匮乏, 建议结合国家新的土地流转等政策, 探索无土安置等新方式。 2. 5 坚持政策的连贯性 自上世纪 90 年代以来, 我国水电开发进展迅速, 到 2008 年底, 全国水电装机已达 1.7 亿 kW,居世界第一。一大批大型水电站建成投产, 移民得到了较为妥善的安置。为了保证已实施水电项目移民的稳定, 在新政策制定中, 建议认真研究政策的统一性与连贯性。 2. 6 进一步简化水电移民安置管理程序 目前水电建设移民安置管理程序太多, 受各方牵制太大, 建议在突出重要环节管理的同时, 进一步简化程序, 为水电加快开发创造条件。 2. 7 加快水库封库令的下
8、达进程 按照新的征地移民管理条例, 水库封库令的下达有两个前提: 一是正常蓄水位审定, 二是施工枢纽布置审定。大型水电站的技术难度大, 在正常蓄水位确定后, 确定枢纽布置通常需要一年或更长的时间。在这一段时间内, 库区通常将出现大规模的抢建抢栽, 从而导致工程投资增加, 更为重要的是进一步增加了将来移民搬迁安置的难度, 并在移民中产生不平衡, 增加不稳定因素。为此, 建议在正常蓄水位确定后, 立即下达库区封库令。而对于施工枢纽区, 则另行下达。 2. 8 在水电规划和正常蓄水位确定中加大对水库淹没的关注 在水电规划方案的确定中, 建议将移民安置和淹没损失作为规划方案选择的重要因素。除必要的控制性调节水库外, 建议将减少淹没损失和移民数量作为重要因素确定梯级规划方案。在电站正常蓄水位确定过程中, 如涉及对城镇的淹没或影响, 建议放弃部分能量指标, 考虑适当降低水库水位, 以不影响或减少影响重要城镇为前提。 2. 9 移民监理工作应超前安排 在目前进行的大多数水电项目移民工作中,移民监理在水电项目移民安置规划批准并正式启动搬迁安置时才进场开展工作。笔者结合某水电项目的实践, 建议在移民实物指标调查中超前引入移民监理, 这样做一方面贯彻了 471 号令全程监理的要求, 另一方面加强了实物调查的力量, 同时有利于设计与实施的前后衔接。
