1、探索以最少行政成本保障食品药品安全的建议摘要：很多专家和学者对保障食品药品安全问题提出很多建议，但需大幅度增加行政成本以致未能长效根本解决问题，更片面认为只要加强执法监督管理和完善法律是保障食品药品安全的“万能手段” 。对此，作者首创提出结合提升财政支出绩效、发挥中国农业科学院科技成果与产业基金相结合的促新优势等系统战略工程思路与方法。 关键词：食药安全 行政成本 基金 财政支出绩效 “民以食为天，食以安为先” ，食药安全问题直接影响人民群众身体健康和生命安全。近年来， “瘦肉精” 、 “三鹿奶粉” 、 “毒大米” 、 “染色馒头” 、 “西瓜膨大剂”等食品安全事件频繁出现，食药安全形势异常严
2、峻，亟待改变。 一、治理食品药品安全问题措施的局限性 我国食药安全管理机构涉及食药监管局、工商、质检、卫生、农业、商务、公安、城管等 13 个部门，机构分散、职能不统一。如此“分段管理、分类管理”的方式导致各部分互相扯皮或重复执法，执法监督效果大打折扣，同时，多部门共同管理本身还消耗大量的财政资金， “巨大的”行政成本与“低绩效”的管理效果形成巨大反差。反映着治理食药安全问题措施的诸多局限性。 一是加工质量、安全水平难以得到保证。当前近 50 万个食品生产企业中大部分是中小型企业，其中相当大的比例由于条件差、工艺落后、操作不规范导致食品微生物、重金属污染严重，各执法监督部门人财物有限，也难以对
3、全部企业的食品生产各环节实行全程系统监管。 二是危害食药安全的方式不断创新、手段更趋隐蔽，案件性质认定难度越来越大。比如，聘请个别无良专家提供配方，添加可以钻空子的有毒有害物质，规避质检；通过网络销售逃避传统的监管；食药滥用添加剂问题扩展至原材料和成品的生产、流通、贮存等各个环节，全程系统监管难度大；食药安全犯罪的团伙性、链条性特征明显，逃避刑事追究意识强，共同犯罪的比例较高，成员之间分工负责、责任明确，在生产、运输、贮存、销售等各个环节互相配合又相对独立，跨地区作案明显增多，查证难；药品行业高开高返、走票过票、佣金返现等洗钱洗税、大量提现的营销歪风突出。 二、探索以最少行政成本保障食品药品安
4、全的建议 （一）以区分食品药品安全问题类型为突破口，实施重点领域执法监督 食品安全危害类型主要有四种。一是生物性危害，即细菌、病毒、寄生虫以及霉菌；二是化学性危害，即重金属、自然毒素、农用化学药物、洗涤剂及其它化学性危害；三是物理性危害；四是转基因食品危害广受争议，转基因技术的创新性和不确定性让机遇与风险并存。 针对生产、销售不符合安全标准的食品罪和生产销售有毒、有害食品等行为的性质，应明确界定食品安全范围；重视具有“高度危险”的一些典型情形并予以类型化，从而集中执法力量，突出执法任务的不同特点，打击要害。 （二）构建科学有效的食品药品安全防控体系，切实提高财政支出绩效 危害食药安全涉及范围越
5、来越广，危害程度越来越深，手段已出现多样化、组织化、高技术化的特点。法律法规、食药安全标准不健全，监测评估、检验检测体系不完善以及生产经营者诚信缺失是主要原因。因此，构建科学有效的食药安全防控体系成为维护人民群众生命财产安全的当务之急。 首先，发挥当期战术措施的控制作用。一是重点针对具有“高度危险”的典型代表类型，制定点面结合的长效机制解决方案。结合落实食药安全监管责任，重点区分食品生产经营单位的主体责任和政府的监管责任。二是健全食药安全监管体制。优化相关职能部门之间的资源配置，特别是针对危害食药安全问题的方式不断翻新、手段更趋隐蔽问题，重点加强组织领导与监管部门之间的协作，从被动执法转向主动
6、执法。三是同时从调动本省所有社会资源进行长效机制协调配合的经济手段和法律手段入手，把实施保障食药安全问题作为全市公民的义务。四是加强信用体系建设与强化群众自我安全意识相结合。宣传危害食药安全源生产、运输、贮存、销售的违法企业产品特点及渠道方式，大力培育发展和树立宣传本地区农业科技相关龙头企业的产品品牌，使违法企业在市场上无生存空间。 其次，稳步推进长期战略步骤的发展。根本解决保障食品安全的长效监管机制，是一个长期不断升级的战略系统工程，要长期推动农业科技与资本结合，培育和发展本地区与农业科技相关的龙头企业，才能以最少的行政成本取得最大的、可持续的社会效益和经济效益。建议认清我国农业科技市场发展
7、空间和政策，农业科技市场与保障食品安全的辩证关系；大力培育和发展适应本省高产、优质、生态的农业龙头科技企业，保障安全的市场食品供应体系。 最后，注重把握当期战术措施和长期战略步骤的有效配比机制。很多专家学者从多方面提出加强保障食品安全的执法监督管理和完善法律等建议，但成效并不明显，主要在于误认为加强执法监督管理和完善法律是保障食品安全的“万能手段” ，某种程度上还误导政府每年大幅度增加财政支出来解决食药安全问题。 一是解决当前危害食品安全问题时，在具体实施行政成本支出和选择难易程度上，应当“优先当期战术措施力度，后重长期战略步骤” （包括当期战术措施比重高于长期战略步骤比重） ，而在政策总体方
8、向布局上坚持着眼“优先长期战略步骤，后重当期战术措施” 。 二是当实施打击危害食品安全程度已遏制到有逐年下降趋势时，在继续实施行政成本支出和选择难易程度上，应当转为“优先长期战略步骤，后重战术措施比重” （包括提高长期战略步骤比重，降低当期战术措施比重） ，在政策总体方向布局上，继续坚持着眼“优先长期战略步骤，后重当期战术措施” 。 三是当发展和培育本省农业龙头科技企业所保障食品安全的市场食品供应体系有效果时，应逐年减少行政成本支出，重点发挥全社会资源功能。只有农业龙头科技企业品牌数量逐步超过中小微型企业数量，实现降低食品生产企业总数量的条件下，才能从根本上减少危害食品安全企业的源头。同时农业
9、龙头科技企业做大做强又能吸纳原来危害食品安全企业就业者重新就业。 四是应清醒看到保障食药安全的财政收入来源稀缺性（一些地方财政收入来源中，土地收入占财政收入的三分之一左右，比例较高） 。若不从长期战略高度推动农业科技与资本结合，以及培育和发展本省与农业科技相关的龙头企业等问题，保障食品安全的财政收入来源若再增，就要用部分土地收入来解决监督管理行政支出是不可持续的。另外，农业科技相关的龙头企业若做强做大就相应多缴税，且危害食品安全的源头企业数量减少，就避免其偷税漏税。这种增税效果同时也保障了保障食品安全的监督管理行政支出的可持续性。 （三）积极发展产业基金，努力培育食品市场供应体系 首先，发挥中
10、国农业科学院科技成果与产业基金相结合的促新优势。该院作为农业科研的顶级机构及农业“十二五”规划参与者，每年都为农业产业经济带来数百亿以上规模的新增收益。2011 年 7 月由该院发起设立中农科产业发展基金（简称中农基金）立足于支持我国农业科技成果产业化，切实解决农业科技成果转化和企业发展所需的资金、管理等问题，促进科技与资本的融合，有效推动全国农业科技成果产业化进程，服务“三农”和现代农业发展。中农基金到广东落地，有利于打造该院科技与地方政府资源和科技企业资源对接的多赢局面平台。更重要的是，不仅有利于以最少的财政支出提升本省保障食品安全质量与效果，还促进本省龙头农业科技企业科技整体质量水平提高
11、。 其次，积极构建市场食品供应体系。一是狠抓“菜篮子” ，保障食品安全供给。加快推进区域化布局、标准化生产、规模化种养，提升“菜篮子”产品整体供给保障能力和质量安全水平。大力发展设施农业，继续开展园艺作物标准园、畜禽水产示范场建设，启动本省农业标准化整体推进示范县建设。实施本省蔬菜产业发展规划，支持优势区域加强菜地基础设施建设。充分发挥本省农业产业化龙头科技企业在“菜篮子”产品生产和流通中的积极作用。强化食品质量安全监管综合协调，加强检验检测体系和追溯体系建设，开展质量安全风险评估。大力推广高效安全肥料、低毒低残留农药，严格规范使用食品和饲料添加剂。落实“菜篮子”市长负责制，充分发挥都市农业应
12、急保障功能，大中城市要坚持保有一定的蔬菜等生鲜食品自给能力。 二是依靠科技创新驱动，引领支撑现代农业建设。突出农业科技创新重点，稳定支持农业基础性、前沿性、公益性科技研究。大力加强农业基础研究，在农业生物基因调控及分子育种、农林动植物抗逆机理、农田资源高效利用、农林生态修复、有害生物控制、生物安全和农产品安全等方面突破一批重大基础理论和方法。加快推进前沿技术研究，在农业生物技术、信息技术、新材料技术、先进制造技术、精准农业技术等方面取得一批重大自主创新成果，抢占现代农业科技制高点。着力突破农业技术瓶颈，在良种培育、节本降耗、节水灌溉、农机装备、新型肥料、疫病防控、加工贮运、循环农业、海洋农业、
13、农村民生等方面取得一批重大实用技术成果。 三是完善农业科技创新机制。按照事业单位分类改革的要求，深化农业科研院所改革，健全现代院所制度，扩大院所自主权，努力营造科研人员潜心研究的政策环境。完善农业科研立项机制，实行定向委托和自主选题相结合、稳定支持和适度竞争相结合。落实税收减免、企业研发费用加计扣除、高新技术优惠等政策，支持企业加强技术研发和升级，鼓励企业承担国家各类科技项目，增强自主创新能力。 四是广东大学布局层次应以“科技是第一生产力” 、 “振兴新兴科技产业”为主线培育急需现代中药医学和农业科技人才。在提升加速传承我国中药学与西药相结合来发展中国式的现代医药科学方面，全国现有药科院校具有稀缺性。所以，建议广东政府要高度重视，加速提升发展高质量的广东药学院在科技人才培育方面发挥巨大作用，长效解决食药市场供应体系所急需科技人才的供给。 （章皓宇，广东药学院。章明，广东至正会计师事务所，中农基金广东合伙人）
