1、推进我国农业规模经营发展的外部困扰与化解对策摘要：在现阶段的我国农业规模经营发展进程中，一些外部问题对其的困扰愈发暴露出来，以至于在农业规模经营进一步发展中起到越来越大的制约作用。因而，现在是解决这些问题的时候了。否则，以家庭农场为主要模式的农业规模经营的发展就要受阻。 关键词：农业，规模经营；困扰 中图分类号：F320 文献标识码：A 文章编号：1007-7685（2013）10-0035-04 我国农业发展的方向是产业化，推进农业产业化发展的出路是规模经营，发展农业规模经营的基本要求是土地适度集中经营或土地的规模经营。这是农业自身发展的客观规律，也是改革开放后特别是近几年我国理论界取得的共
2、识，并上升为国家的战略和方针。所以，我国大力发展农业规模经营的取向是比较明确和清晰的。但在现阶段，在农业规模经营发展进程中，受到的一些外部问题的困扰愈发暴露出来，阻碍农业规模经营的发展，现在是解决这些问题的时候了。否则，以家庭农场为主要模式的农业规模经营的发展就要受阻。对此问题，应引起重视。 一、我国农业规模经营发展存在哪些外部问题的困扰 推进我国农业产业化的发展，根子在于推进土地的集中经营。农村土地规模经营受到困扰，农业产业化发展就要大打折扣。从现实情况看，围绕土地这一中心问题，我国农业规模经营发展存在的一些外部问题的困扰主要有： （一）生产和生活的要素布局分散，没有实现合理配置，不利于规模
3、经营的发展 作为农村最基本的生产要素的土地，不论从人均上看，还是从户均上看，不但规模小，而且布局分散。土地分散经营的不良后果非常多，但最重要的后果是农业规模经营发展不起来。为解决这个问题，多年来各省采取了各种措施、下了很大工夫，但因种种因素所致没有抓住土地集中这个“牛鼻子” ，使农业规模经营发展缓慢。现在是我们该基本认清这个问题的时候了。与土地相关联的问题还有：农村自然村、行政村星罗棋布，村民居住零碎分散，一些自然村仅有几户村民现象大量存在。这种状态的后果是什么呢？农民耕种不方便，农民生活不方便，子女就学就医就更难上加难。这种状态不利于农村各项社会事业的发展，也不利于农村公共服务的供给，特别是
4、给通电、通路、通有线电视、通网络等这些生产和生活都十分重要的事业发展带来很大阻碍。更为重要的后果是占用了大量宝贵的耕地，使土地不能集中经营。诸如此类问题还有：闲置多年的旧厂房、有名无实的旧村庄、弃置不用的旧校舍等。 （二）农村社会保障水平低，导致农村人口迁移受阻和土地固化 在农村社会保障水平较低的状况下，土地成了农民的“命根子” ，也成为农民“名不正、言不顺”的未来生活保障的出路。在这种情况下，农民“离乡”也不“离土” ，近几年则是“离乡”又“返乡” 。 “离乡”不“离土”的后果是土地处于分散经营的状态， “离乡”后又“返乡”的后果是固化了原有土地分散的格局。而对未来生活的“没底” ，自然就束
5、缚了农民“离乡” 、 “离土”的脚步，只指望土地来保障未来的生活。 （三）农村公共服务事业发展比较落后，使农民转让土地有后顾之忧 农民之忧忧在何处呢？自然是忧在“难”上。如，在城镇上学难，上大一点城市学校更难，上知名的学校就难上加难；不但上学难，学习的费用则更高，城市家庭一般都难以支付这笔费用，农民则就更难。这种状态阻止了农民及子女进城的脚步，使其望而生畏。再如，我国老年服务事业发展与现实需求有较大差距，特别是城镇老年人生活场所建设与需求有较大缺口，在尚不能满足城镇老年人需求的条件下，进城的老年农民再挤进来，显然还是难。这又是农民的一“忧” 。总之，种种的“忧”折射出农民“离土” “离乡”不免
6、会遇到一些“险” 。农民受这种心理的驱使后，不免会给农村土地集中经营带来负面影响。 （四）政策不完善，使土地规模经营发展缓慢 类似此种问题主要在三个阶段上突出表现出来：一是农村改革后不久，在推行“公司+农户”模式期间，一些地方的配套措施不到位，再加上当事双方没有认真履行相关的法律程序，使该模式的运行出现许多问题，导致该模式拉动土地规模经营的功效不大。二是新世纪初，各地发展了多种农业规模经营模式，包括土地托管、农业示范区、专业合作组织等，但相关的政策和措施没有及时跟进。如，有些地区土地流转没有签订规范性文件，致使各方主体的权、责、利关系不明确，造成某方的利益受损，从而给规模经营的发展带来消极影响
7、。三是近年来特别是2013 年前后，国家提倡发展家庭农场，但究竟什么叫家庭农场？是否需要向工商机关申请市场主体资格登记？申请登记的家庭农场是否应具有土地规模的限制？等等，这一系列问题在学术界有多方面的探讨，一些地区也出台了本地的相关政策，但全国还没有统一的规范化政策。近年来，全国各地家庭农场发展态势较好，有的地区在几年前就发展了家庭农场。为及时和正确引导家庭农场的健康发展，在国家层面应该出台统一的政策，让农村和农民有个“定心丸” ，这必定会及时引导农村家庭农场的顺利发展。 二、消除外部困扰的思路 减弱或消除我国农业规模经营发展的外部困扰，总的思路是坚持两手抓：一手抓农村基础设施建设和农村公共事
8、业建设，以此逐步削减农业规模经营发展遇到的这些外部问题的困扰；另一手抓农村土地使用权的流转，以推进土地使用权流转来引导土地的集中经营，通过土地集中经营，逐步提高农民的收入水平，进而化解这些外部困扰问题。抓农村基础设施建设和农村公共事业建设的目的是为解决土地分散、农村社会保障水平低、农村社会化服务体系薄弱等问题创造条件，而抓农村土地使用权流转则可直接有利于解决这些困扰问题。 （一）有利于提高农民收入，从而也就有利于解决这些问题 当前，我国农业规模经营发展遇到的这些外部困扰，其主要原因就是农民收入水平低。农民的经济实力有限，就不得不囿于现有的生产和生活方式中，或者说改变传统的生产和生活方式就受到很
9、大制约。推进土地使用权流转的一个最大功效，就是能大大提高农民的收入水平。这在现实中早已得到证实。农民增收后，就有条件来改变自己的生产和生活方式。如，可购置大型农机具、购置交通工具、引进优良品种、购置先进的水利喷灌设施、扩大耕种面积，等等。显然，这些生产条件是构成规模经营的基本要求，这些问题得到解决，就在很大程度上解决了农业规模经营发展遇到的一些外部不利问题的困扰。 （二）有利于促进本地区经济实力的增强，从而也就有利于解决这些问题 近年来，一些地区大力发展规模经营，收到多方面的成效。如，粮食产量提高、农民收入增加、进城务工人员增多、农村市场需求趋旺等。这反映了本地经济发展的良好态势。地方经济有了
10、较快发展，也就有条件来发展当地的公共事业。如，吉林省公主岭市以抓农村新型社区建设为契机，实现集约用地。2013 年计划新建 30 个新型社区，其中集中建设牧业小区、工贸小区等，以化解农民生产和就业问题；建设商场、市场、卫生所、幼儿园、金融网点等，以满足农民日常生活需求。同时，重点实现三个转移：农民向镇区和新型社区转移、土地向农业大户转移、产业向园区转移。总之，这些问题是近年来各地农业规模经营发展遇到的较普遍的一些外部困难，解决这些困难的基础就在于当地经济实力的增强。 （三）有利于我国农业经济长期健康发展的基础稳固，从而也就有利于解决这些问题 我国农业经济长期健康发展的基础是确保耕地红线，现在我
11、们则面临保土地和保增长的艰巨任务。而破解“双保”难题的主要出路就是提高节约集约用地水平。土地能够切实节约集约利用，确保耕地红线就不会有大的问题。推进土地使用权流转产生的一个重要功效就是能有效提高节约集约用地水平：一方面对确保耕地红线具有现实意义。农业规模经营主体如家庭农场由于有经济利益的驱使，在客观上无疑要追求土地规模的扩大，扩大土地规模的一个途径和潜力就是农村的荒芜、闲置和土地隔界等不能利用和尚未充分利用的土地，它们被充分挖掘并利用起来，无疑扩大了有效耕地面积。如，吉林省珲春市近年来加大闲置土地清查和处置力度，从 2011 年开始，共收回闲置土地 71 宗、面积 546 公顷。收到非常好的效
12、果。吉林省敦化市马鞍山村喜发专业农场共经营 120多公顷耕地，分为 17 片之多，耕作起来很不方便，效益也受到不小影响。如果耕地成片，通过平整土地，打掉户与户间的土地隔界，可以使土地面积平均增加 5%。另一方面对确保粮食有效供给乃至国家粮食安全具有战略意义。引导分散、闲置的土地集中经营，通过土地集中而进行大面积的耕种，由于有生产成本降低、大面积采用机械化作业、大面积推广优良品种等诸多优势，粮食产量和质量较单个农户的种植相比有较大幅度的提高，这对确保粮食有效供给乃至国家粮食安全具有战略意义。总之，确保了我国耕地红线，就能确保“粮丰业稳” ， “粮丰业稳”就能为我国国民经济的协调健康发展奠定坚实的
13、基础。耕地稳则农业稳，农业稳则经济社会稳，经济社会稳则国家稳，国家稳则才能稳中求进。我国经济能协调健康发展，就能使国家财力逐步增强，也就能使国家在财政实力增强的基础上，投入更多的资金用于解决农业发展中的薄弱问题。 三、化解外部困扰的对策 基于我国农村经济发展的实际情况，化解农业规模经营发展的外部困扰，应采取以下措施： （一）推进土地资源的整合 主要是以土地流转为重点，推进土地集中、人口集聚和产业集群。土地集中的目的是为发展土地规模化经营奠定基础，土地集中的方式是土地使用权的流转。土地向哪里集中？主要是向以家庭农场为主的规模经营大户集中。人口集聚的目的在于为土地集中腾出空间，同时，也是城镇化的必
14、然取向（即人口的城镇化） 。人口向哪里集聚？主要是向具有一定人口规模的行政村（也即新型农村社区）和城镇集聚。产业集群的目的在于改变过去乡镇企业发展的村村点火、处处冒烟的散、乱、差的态势，从而形成比较合理有序的农村产业发展格局。产业在哪里集群？主要是引导其在开发区、各种园区等产业集中的区域集群。 土地有了适度集中，规模化经营就有了可能，又有了现实条件；有了规模化经营，农业产业化也就发展起来了。人口有了一定的集聚，就为规模化经营腾出了空间，人口的城镇化也就大大向前迈进了实质性的一步；有了农村城镇化的发展，就会在整体上提高我国城镇化的水平。产业有了一定程度的集群，既有利于改变农村各项产业散、乱、差的
15、局面，使农村土地资源得到优化配置，又为产业的发展创造了良好的环境。总之，土地集中的效应是能获得农业规模经营的发展，人口集聚的效应能获得土地集中和城镇化的发展，产业集群的效应是能获得土地资源优化配置和企业发展环境的改善。 （二）在逐步增加财政投入的同时，整合存量公共资源，以存量公共资源的激活转而投入到农村社会保障事业上，从而尽快提高农村社会保障水平 在我国经济实力逐渐增强的基础上，加大财政对农村社会保障事业的投入力度，是各级政府义不容辞的职责。现在的一个关键问题是应尽快整合城乡特别是城市中现有的一些公共资源，这些公共资源主要指在计划经济体制时期建立并延续下来以及近几年各地新设置的一些所谓的公共机
16、构。如，完全依靠财政拨款的各种有名无实的“中心” 、 “研究所”等一些事业单位。一些单位的职能实际上是“空的” ，占用了大量的财政资金，又每每以各种名义搞名目繁多的“培训”和“考察”而严重增加了企业负担。所以，应激活这些公共资源，也就是推进事业单位的改革：职能相同或者相近的机构应合并，无实质性职能的机构应撤销，该转变为企业性质的机构应推向市场。这样做的目的是能节省大量财政资金，把其投入到农村社会保障事业上，既不增加财政增量，又解决了事业单位机构庞大臃肿的问题，更重要的是能大大提高农村社会保障水平。 （三）大力发展农村公共事业，解除农民转让土地的后顾之忧 发展农村公共事业的重点是：大力发展农村医
17、疗卫生事业，特别是县、乡（镇）两级公立医院的建设；进一步推进农村教育事业的发展，特别是县、乡（镇）两级中小学和公立幼儿园的建设；加大农村老年事业建设的投入力度，特别是县、乡（镇）老年人生活场所的建设。 目前，县、乡（镇）两级公立医院的发展除存在床位少、诊断设备比较落后的问题外，主要是医疗技术人员的医疗水平不如城市大医院的医疗技术人员高，这是城乡患者都往城市大医院、名医院挤的主要原因。这是城乡医疗资源不均衡的反映，也是近几年我国致力于解决的一个问题，但实际收效甚微。原因在哪里？关键是没有动“真格”的。解决这一问题的出路是实行城市医疗人员到县、乡（镇）两级医疗机构定期任职的轮换制，这其中主要应是高
18、级医疗技术人员定期转换任职。这就会在很大程度上缓解城乡医疗资源不均衡的问题。具体看，能有效解决城乡看病难的问题，会带动县、乡（镇）医疗技术水平的提高，会大大分流涌入城市的患者和相关人群。与此相应，也会缓解城市公共交通拥挤、道路堵塞、环境污染等城市问题。更重要的是有利于吸引农村人口向县、乡（镇）的迁移。 城乡教育资源不平衡是我国社会事业发展面临的一个大问题，也是推进农村教育事业发展的重点。解决这个问题的一个出路是实行城乡教师互换任职措施：城市的教师定期到农村定点学校任职；农村的教师定期到城市定点学校任职。这样做的好处非常多，是在实质上推进城乡教育资源的均衡。 当前，发展农村老年事业的关键是加强农
19、村老年人生活场所的建设。解决好这一问题的效应有：一是摆脱了农民流转土地后的生活担忧问题，使其有生活的保证。二是老年人的生活依靠得到了妥善解决，青年人从事各种事业就会“轻装上阵” ，也即减少了负担。三是“空巢”老人的诸多问题也可有一定程度的解决。建设老年人生活场所的重点是加快公立老年人生活场所的建设，同时鼓励私人投资。 （四）完善相关政策和环境 目前，一些地区从本地实际出发，制定了一些引导和扶持家庭农场发展的措施。如，吉林省延边州捆绑使用政策性支农基金，重点向专业农场倾斜，州、县财政对专业农场贷款各贴息 30%。延边州规定，农民进城即使把户口迁出，依然可以享受土地收益权和农村集体经济收益权。这样做的目的是除保障农场主风险最小化外，还要努力让流转出土地的农民利益最大化。总之，延边州通过一系列制度安排，让流转土地后的农民没有后顾之忧，进城变市民。 我国农业规模经营的发展离不开强有力的政策推动和扶持，需要有一个良好的发展环境。家庭农场作为我国农业规模经营发展的一个新模式和方向，更需要在其发展上有一个比较完善的统一的基本政策。国家有关部门要尽快启动这项工作，以使各地能有一个基本遵循。 （责任编辑：李琪）
