1、我国土地制度改革的顶层和系统设计摘要：现行土地征收制度的征地范围较大、补偿标准较低，堵塞了农民获得土地财产收入的源泉，致使农民没有分享到工业化、城市化带来的土地增值的福利。应对土地制度改革进行顶层和系统设计，修改完善相关法律、法规和政策，完善土地制度。在坚持产权主体地位、确保土地权益不受侵害、非公益性用地通过市场公平交易等原则的基础上，完善农村土地征收补偿条例。汲取若干土地制度改革试点的经验，对城中村改造与小产权房进行综合治理，尊重农民自主城市化，国有宅基地使用无偿续期。 关键词：土地制度；改革；顶层设计 中图分类号：F321.1 文献标识码：A 文章编号：1007-7685（2013）07-
2、0018-04 我国土地制度改革涉及到农村土地征收补偿标准的确定，也涉及到征地原则及范围的限定，还涉及到对相关法律法规及政府有关政策的完善。目前，相关改革进展缓慢或停滞不前。土地制度的改革牵一发而动全身，必须做出顶层和系统设计。 一、现行土地征收制度存在的主要问题 现行土地征收制度的征地范围较大，补偿标准较低。按照现行的中华人民共和国土地管理法 ，只要列入城市规划和城市建设需要占用的农村土地，无论是出于公共利益的需要还是非公共利益的需要，一律通过行政性征地方式把农村集体土地变成城市国有土地。由于一些地区征地范围较大、征地补偿（按土地农业用途补偿）较低、安置不到位等问题，农民利益受损。即使是农村
3、集体建设用地，也只能用于乡办村办企业、农村公共设施建设和农民自住房建设，而要用于商业开发或转变为城市建设用地，必须通过行政方式首先变成国有土地，这就造成农村集体建设用地与城市国有建设用地同地不同权、不同价，堵塞了农民获得土地财产收入的源泉，使农民没有分享到工业化、城市化带来的土地增值的福利。 二、土地制度改革的顶层和系统设计 （一）对宪法中关于土地制度的相关规定进行修订或解释 一方面， 中华人民共和国宪法 （以下简称宪法 ）规定城市的土地归国家所有，农村的土地归农民集体所有。这就意味着凡是城市化和工业化新增的土地需求，无论是公共利益的需要，还是非公共利益的需要，都必须通过国家的征地行为（即把农
4、村集体所有的土地转变为国有土地）来满足。另一方面， 宪法又强调，国家只有出于公共利益的需要，才能对农地实行征收或征用。很明显，要满足前一种要求，就会违反后一种规定；而要坚持后一种规定，又不能满足前一种要求。 要消除上述问题，必须在坚持公益性征地原则（这是市场经济国家通行的一般原则）的前提下，允许城市国有土地和集体所有土地并存，从而在禁止非公益性征地的同时，允许农村集体建设用地进入市场，建立城乡统一的建设用地市场。正如中共十七届三中全会通过的中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定所指出的：“改革征地制度，严格界定公益性和经营性建设用地，逐步缩小征地范围，完善征地补偿机制。 ”按照这一精神
5、，建议将宪法中有关城市土地所有制的规定，修改为“城市的土地以国有制为主体，多种所有制并存。 ”或者将宪法第十条第一款改为“城市规划区域内的土地，除由法律规定属于集体所有的以外，属于国家所有” 。 考虑到近期尚不具备修宪的可能，可以由全国人大常委会对宪法的相关条款做出新的解释：所谓城市的土地实行国有，仅仅是就 1982 年宪法公布时城市存量土地而言的；此后城市建设需要占用农村土地，只有公益性用地才能征收为国有土地，非公益性用地可以通过市场使用集体土地。这样对宪法的解释，就与中共十七届三中全会建立城乡统一的建设用地市场，允许农村集体建设用地进入市场，和国有建设用地同地同权同价的精神相一致了。 （二
6、）修改中华人民共和国土地管理法 1.严格界定政府的征地行为只限于公益性用地范围。建议将中华人民共和国土地管理法 （以下简称土地管理法 ）第六十八条（新增）征收土地范围改为：国家为了公共利益的需要，对农村集体土地的所有权和城市国有土地的使用权可以依法征收（或收回）并给予合理补偿。有关公共利益需要的规定，可参照国有土地上房屋征收与补偿条例 。 2.取消土地管理法第四十三条：“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地。 ” 3.取消土地管理法中拟增加的第九十五条第二款：“商品住宅建设应当使用国有建设用地。 ”原因是既然允许农村集体建设用地在符合城乡统一规划的前提下进入市场，城
7、市建设（包括商品房开发）就未必一定要使用国有建设用地。 4.取消土地管理法拟增加的第九十条：“宅基地只能分配给本集体组织成员” 。国有土地的使用权可以有偿转让给私营企业甚至外资企业使用，这丝毫没有改变国有土地的性质。问题是为什么集体所有的宅基地（或更一般地建设用地）不能有偿转让给集体所有制成员以外的个人或企业使用。 5.增加一章：农村集体土地使用权。农村集体建设用地使用权在符合城乡统一规划的前提下与城市国有建设用地使用权具有同等的权利；农村集体建设用地可用于工业和商业（包括房地产商品住宅）开发；农村集体宅基地使用权可以继承、转让、入股、出租、抵押，农民的住房连同宅基地可以出租和出让给农村集体所
8、有制成员以外的人员；农村集体耕地在符合城乡统一规划的前提下可以转变为建设用地并直接进入市场；允许农村集体之间在符合城乡统一规划的前提下自主进行建设用地增减挂钩，除非自愿，政府不得把增减挂钩的指标变成征地指标；城中村的改造可以在符合城市规划的前提下保留集体土地所有制性质不变。 （三）修改中华人民共和国土地承包法 取消中华人民共和国土地承包法第四十八条“发包方将农村土地发包给本集体经济组织以外的单位或者个人承包，应当事先经本集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意，并报乡（镇）人民政府批准。 ” （四）修改中华人民共和国城市房地产管理法 作为我国房屋资产的国家正式法
9、律制度， 中华人民共和国城市房地产管理法 （以下简称城市房地产管理法 ）仅仅只对城市规划区国有土地范围内房地产开发用地土地使用权的取得和房地产开发、交易、管理进行了规定，对集体土地范围内的房产权利没有做任何的法律设定。其中，第八条规定， “土地使用权出让，是指国家将国有土地使用权（以下简称土地使用权）在一定年限内出让给土地使用者，由土地使用者向国家支付土地使用权出让金的行为。 ” 1.建议将城市房地产管理法第八条修改为“建设用地使用权出让，是指国家或集体将建设用地土地使用权在一定年限内出让给土地使用者，由土地使用者向国家或集体支付建设用地使用权出让金的行为。 ” 2.取消第九条规定：“城市规划
10、区内的集体所有的土地，经依法征用转为国有土地后，该国有土地的使用权方可有偿出让。 ” （五）修改中华人民共和国物权法和中华人民共和国担保法1.取消中华人民共和国物权法第一百八十四条第二款规定， “耕地、宅基地、自留地、自留山等集体所有的土地使用权不得抵押，但法律规定可以抵押的除外。 ” 2.中华人民共和国担保法对国有和集体两种土地的抵押权的规定体现出差别性。其中，第三十四条第三款和城市房地产管理法第四十七条第二款规定，采取出让方式取得的国有建设用地使用权可以抵押。第三十六条第三款规定， “以乡（镇）村企业的厂房等建筑物抵押的，其占用范围内的土地使用权同时抵押；该土地使用权不得脱离厂房等建筑物单
11、独抵押。 ”第三十七条第二款规定， “耕地、宅基地、自留地、自留山等集体所有的土地使用权不得抵押，但本法第三十四条第（五）项、第三十六条第三款规定的除外。 ”建议消除对集体土地产权的差别化待遇。（六）修改或取消相关政策条例 取消禁止城镇居民到农村买房的规定。农民住房只允许卖给本集体土地所有制成员，禁止城镇居民到农村买房或购买宅基地建房，既限制了城镇居民居住和迁徙的自由，又堵塞了农村居民获取财产收入的渠道，也不利于城乡居民的文化交流与社会融合。城市居民的宅基地，虽然是国有，但其使用权可以出租、抵押、继承和转让，而农村居民的宅基地（使用权）却既不能出租、抵押，又不能继承转让。 三、关于改革土地制度
12、的政策建议 （一）在坚持一定原则基础上完善农村土地征收补偿条例 1.确保农民的土地权益，让农民分享工业化、城市化的成果。应该终结“土地剪刀差” （低价征收农民土地、高价转让用于工业和商业开发）和从农村索取经济剩余的模式，切实落实以城带乡、以工补农、少取多予或只予不取的战略思想，让广大农民通过农村征地制度改革，确保土地权益不受侵害，开通土地财产收益的渠道，真正分享到工业化、城市化所带来的农村土地增值。 2.坚持以公共利益的需要作为征地的唯一依据。对被征地农民要按照市场价格给予合理补偿，同时给予妥善安置，在农民自愿的条件下，完成向市民的转化。 3.对非公共利益需要的土地，可通过市场取得集体土地的使
13、用权。只要符合城乡统一规划，农村集体的农业用地也可以在转变为建设用地后进入市场。 4.用科学的土地规划和严格的用途管制取代土地产权歧视。农村集体建设用地要与国有城市建设用地同地、同权、同价。允许农民在符合规划的前提下对农村集体建设用地进行抵押、出租、转让和自主开发。 5.对征地中的法律纠纷，非履行完法律程序不得征收。在法律程序没有履行完结时，任何政府部门及委托的征地机构，都不得强行征收农民的土地。上级政府和法院不得拒绝受理有关征地的行政复议和行政诉讼。 （二）汲取若干土地制度改革试点的经验 1.成都的农地确权、登记、颁证等经验值得推广。在成都的农地确权包括农村集体土地所有权、农村集体土地承包经
14、营权、宅基地使用权、房屋所有权、其他建设用地使用权过程中，通过农村集体土地确权登记发证，依法确认农民土地权利，强化农民特别是全社会的土地物权意识，有助于有效解决农村集体土地权属纠纷，在城镇化、工业化和农业现代化进程中切实维护农民权益。确认农民集体、农民与土地长期稳定的产权关系，可进一步激发农民保护耕地、节约集约用地的积极性，有助于促进土地流转，实现城乡建设用地同地、同权、同价。将成都这一成功经验在全国推广，具有重要意义。 2.重庆农村土地交易所的建立和地票交易的开展，为城乡建设用地增减挂钩提供了一种政府主导下的市场机制。在这个问题上进一步改革的方向是推进农村集体之间建设用地指标的自主交易，对偏
15、远农村要预留未来发展所需的建设用地指标。考虑到（增加的）转变为建设用地的农地质量与（减少的）复垦为农业用地之间的质量差别，增减挂钩的比例应该小于 1。 （三）对城中村改造与小产权房进行综合治理 城中村改造和小产权房治理只需按照城市规划，而无需改变集体土地所有权；城乡建设用地增减挂钩要以农民集体作为主体。 赋予农村居民宅基地与城市居民宅基地同等的权利；允许农民宅基地使用权在不同集体所有制成员之间以及城乡居民之间转让；农民的宅基地可以抵押；在确保耕地面积不减的情况下，允许农民通过旧村合并整治在节省出的建设用地上兴建改善性或商品性住房。 对建立在农村集体建设用地上的小产权房，要承认其合法性。这类小产
16、权房，或者是村民在自己的宅基地上将平房改建成楼房从而提高了容积率而产生的，或者是村集体通过整合集体建设用地和宅基地，在保证村民居住条件不变甚至改善的情况下，在节省出来的集体土地上建设的。既然法律认可的农村集体建设用地是为了增加农民（包括集体）的非农业收入，为什么不允许农民通过用于房地产开发获得更高收入呢？既然国有土地使用权可以有偿转让给私人企业乃至外资企业，同时也允许农民的住宅作为私有财产出售，为什么不允许农村集体建设用地（包括宅基地）的使用权有偿转让给村集体以外的单位或个人使用从而带来更高的收入呢？ 对非法占用农地建设的小产权房，也要区别对待。要从解决小产权房的整套方案公布之日起对占用农地建
17、设的小产权房画一条线：此前为历史遗留问题；此后为现实问题。对于历史遗留问题要一分为二：如果开工不久或规模不大，尚能以较低的拆除成本将宅基地恢复成耕地的，就坚决拆除；如果规模很大并已投入使用多年，即使付出较高的拆除成本，也很难将建设用地再恢复成耕地的，拆除这类小产权房不仅得不偿失，而且会引发较大的社区矛盾，同时要考虑到，如此大规模和长时间的小产权房建设之所以成为事实，当地政府一定负有不作为的责任。所以，必须对当地政府、房地产商、小产权房购买者以及农村集体土地所有者一定的处罚。否则，政府将失去公信力，最严格的耕地保护制度就会流于形式。 （四）尊重农民自主城市化的选择 所谓农民自主型城市化指乡镇集体
18、在符合城乡规划的前提下，不经过土地征用，在集体土地上推进工业化和城市化并实现农民生产方式转变与分享经济成果的城市化模式。北京、广东、浙江、江苏等发达省份在农民自主城市化方面已经进行了大量的实践探索。 农民自主型城市化保障了农村集体土地的权益，体现了农民当家做主的地位，使农民充分享受了工业化、城市化的成果，缩小乃至消除了城乡二元结构所产生的各种差距和矛盾，同时也减轻了政府的财政负担，是统筹城乡发展的一大创举，国家应承认其合法地位并给予政策支持和规划指导。 （五）国有宅基地使用无偿续期 国有宅基地免费续期具有合理性：如果产权证上明确说明租期是 70年，严格来说 70 年后续期需交费。然而，业主普遍认为应该无条件免费续期，甚至对土地也应该拥有永久性使用权，这主要有三个理由。第一，当初交易发生时并没有向买房者明确 70 年后土地会无偿收回，续期还需交费。第二，在一般的土地交易市场中，土地使用费如逐年逐月交付属于“租”的性质，一次性付清则具有“买断”的性质，而当初买房者都是把 70 年土地使用费一次性缴清的，买房者主观上认为买的就是土地所有权。第三，在买房者支付的房价里，房子本身的价格如建筑成本和利润，只占不到 50%，而 50%以上的房价都和土地的各种费用有关，花了很多钱只买了土地的使用权难以服众。 （责任编辑：李琪）
