1、我国现阶段公共租赁房制度评析与初探摘要 近年来，不断高攀的房价成为百姓心头难以承受之重，原有住房保障体系致使制度“夹心层”因不具备廉租房申请资格又难以承受经济适用房购买压力而游走在住房保障制度的空白区域。公共租赁房是国家为解决“夹心层”住房问题，完善住房保障体系提出的有效途径，在中央推动下，各地结合自身情况，开始探索公共租赁房政策的具体实施办法。本文在评析各地公租房制度的同时，结合国际经验，对进一步完善公共租赁房政策提出建议。 关键词 公共租赁房 住房保障 公租房 作者简介：彭海燕，湖南师范大学 2010 级社会保障专业硕士研究生，研究方向：社会救助；欧阳小鹃，湖南师范大学 2010 级社会保
2、障专业硕士研究生，研究方向：社会福利与政策。 我国原有住房保障体系大致有三类：一是廉租房，以最低收入家庭为保障对象，受益面较窄。二是经济适用房，属于具备保障性质的商品住房，要求保障对象具有一定的经济基础。三是限价房，主要针对两部分人群：一是具备一定房产消费能力的人群，二是定向购买的拆迁户。其本质属性亦是商品房，需要申请人具有一定消费能力。在这套住房保障体系中，由于设计上的缺陷和运行的不良，产生了一大批制度“夹心层” 。他们高于廉租房的享受条件，但又无力购买经济适用房，游走在制度边缘。 “夹心层”群体的住房保障问题愈来愈收到公众的关注。 一、我国公共租赁房政策的历史背景及发展历程 自 1998
3、年我国实施房改以来， “人人有房产”的思想一直占据上风，导致我国住房租赁市场发展缓慢且相当不规范。2003 年政府颁布国务院关于促进房地产市场持续健康发展的通知提出搞活住房二级市场，“依法加强房屋租赁合同登记备案管理，规范发展房屋租赁市场。 ”2005年建设部等七部委颁布的关于做好稳定住房价格工作的意见中也明确指出“鼓励发展并规范住房出租业，多渠道增加住房供给，提高住房保障能力。 ”但长年土地财政的刺激下，租赁市场并没有能够引起足够的重视。近年来随着政府对民生的重视，面对老百姓日益承重的住房负担，2009 年，温家宝总理在政府工作报告中指出要“积极发展公共租赁房” 。2010 年 6 月 12
4、 日，住房和城乡建设部等七部委联合制定并发布关于加快发展公共租赁住房的指导意见 ，倡导各地大力发展公共租赁房，培育住房租赁市场，满足城市中等偏下收入家庭的基本住房需求，并且对其建设的基本原则、租赁管理、房源筹集、政策支持、监督管理做了相关规定，为各地政策的推行提供了规范和标准。 二、我国公共租赁房政策实施的现状与评析 指导意见颁布以后，各地研究制定了公共租赁房政策具体实施办法。各地模式既有经验又有问题。 （一）政策目标与对象 公共租赁房主要针对“夹心层”住房问题而提出，是解决中低收入人群住房难题、完善原有住房保障体系的重要途径。公共租赁房将排除在廉租房政策之外的低收入人群纳入住房保障范围，同时
5、还为无法购买普通商品房的人群提供了过渡渠道，大大扩展了住房保障范围，政策对象更加多元化。 打破户籍限制，扩大保障范围是公共租赁房政策的亮点亦是难点。重庆对公租房申请者采取“3+1”模式， “3”代表的是家庭人均住房面积低于 13 平米以下的本地居民，来到重庆打工收入稳定的外来务工者以及新近就业的大学生群体， “1”则是指重庆市引进的高级人才或劳模、退伍转业军人等特殊人物。但真正达到政策设计原始目标任重而道远，首先仍然有部分地区公共租赁房政策依旧存在户籍限制，例如北京目前公租房开放对象为已获得政策性住房配售配租资格的轮候家庭。其次，非本地户口申请者条件更加苛刻。大部分地区要求外地户籍者在本地居住
6、达到一定年限，与就业单位签订了一定年限的劳动合同或者连续缴纳社会保险费达到一定年限定条件等。再次，由于公租房数量有限，一般情况下优先本地居民。 （二）资金保障与承建主体 资金来源是制约公共基础设施建设最大瓶颈。政策性保障住房“保本微利”的基本原则使得市场主体望而止步，这一任务自然落到政府身上，然而在土地作为地方财政主要创收来源的财政结构下，地方政府对于安居保障工程建设的积极性也不高。怎样筹集公共租赁房的建设资金，保障公租房长远发展也是目前试点城市中积极探索的重点之一。 目前公租房的主要承建主体是地方政府，建设资金主要是地方财政通过直接投资、资本金注入、投资补助、贷款贴息等方式扶持，同时中央政府
7、给予适当补贴。在“地方财政为主，中央补贴为辅”的筹资模式下，一方面会造成经济不发达地区公租房建设需求缺口大，地方财政作为政策的保驾者捉襟见肘。另一方面，在绩效考核制度不完善的情况下，地方政府会从部门利益最大化出发减少公共物品的供给。因此各地在扩充基建资金渠道上做了各种积极尝试，上海市提出运用社会保险基金、企业年金等非财政预算资金作为筹建资金，相比存入银行的利息回报率，投入公租房建设所带来的租金收益将更为划算，能达到保本创收，激活固定资本的效果。另外重庆市让国有企业担当公共租赁住房建设的“主力军” ，国有企业通过财政补贴、自身投资，运用市场运作渠道向银行争取到政策性优惠贷款，迅速有效的解决融资难
8、题，创造了令人惊叹的“重庆速度” 。 （三）保障方式 目前公共租赁房政策的保障方式主要是两类：一类是“补砖头” ，向申请人提供保障性住房租住；另一类则是“补人头” ，由申请人自己负责寻找租住房源，政府对于租金给予补贴。我国仍处于公共租赁房政策起步阶段，保障方式是以“补砖头”为主。公租房的房源筹集的方式主要有以下几种：第一类，选址集中新建。集中建设具有规模效应，且便于集中统一管理，缺点是加剧了贫困的集中，易形成人为的“贫民窟” 。第二类则是通过改建旧城区、收购或者租赁市场住房等方式多渠道筹集，广州在城中村中租下成片住房作为公共租赁房源之一以扩充公租房的房源。这种方法可以避免“城中村”以及“贫民窟
9、”的存在，但大大加剧了管理的负担。 （四）租金水平 租金水平的划定是各地公租房政策中最受关注的重点之一，它关系到租户的切身利益，也关系到政府的承受能力与政策推行的可持续性。各地在探索过程中结合实际情况研究多种租金水平界定方案，各有千秋。如常州将公租房价格定位市场价的 30%，低租金强劲的吸引力使得申请人需求量达到了政府公租房供给量的一倍。而北京最初公布的租金价格达到了每平方米每月二十至三十元，不仅与市场价格相差无几，在某些地段甚至高于市场均价，从而引来了广泛质疑。另一类租金定价法可称为“阶梯定价法” ，如广州将公租房租金计划分为三个档次，分别为同地段市场价的 60%、48%和 30%，将按住户
10、收入水平高低并结合区位情况分类收取。这种方法相对一刀切定价更具公平性，但如何筛选受益人群以及各价位公租房的供应量等管理难题还需深思。 三、完善我国公共租赁房政策的建议 （一）鼓励民间投资，推动公租房供给主体多元化 鼓励民间投资，推动公租房供给主体多元化是环节公租房资金压力的有效方式。从国际经验看来，公租房供应主体的多元化是发展的必然趋势。美国实施的低收入阶层住房税金信用计划，作为一项鼓励私人开发商和非营利机构兴建供低收入家庭租用住宅的工具，美国联邦和州政府发放税金信用证，使相应人士或机构获得一定额度的收入税的减免。我国香港地区在 1978 年推出“私人机构参见居屋计划” ，目的是通过私人发展商
11、的资源，增补居屋单位的数量辅助政府“居者有其屋计划”的实施。欧洲等发达国家则更多的依赖非营利机构。目前我国国企已进入公租房领域，继续推动民间企业及融合社会分散资本将是日后发展的重点。同时，吸引与正确引导民间企业投资热情需要政府完善相关土地划拨、税费优惠、监管与风险分担等机制与政策，防止政策变相。同时规范合作机制，设定公租房建筑、质量标准以及监管模式。 （二）激活租赁市场，逐步扩大货币补贴 从国际公共租赁房的发展趋势来看，起步阶段均以“补砖头”分配形式为主，而在后期公共租赁房建设达到一定规模、租赁市场较为成熟时，主体保障形式转向“补人头”方式。货币化补贴一方面可以有效减轻政府财政负担，同时减少政
12、府对于住房市场的干预。另一方面租户可以根据补贴以及自身收入水平结合实际情况在租赁市场中自由选择住房，最大程度满足承租者的需求。 近年来中国房地产业发展飞速，房屋存量已达到一定水平，发展租赁市场，有助于减轻社会成员尤其是社会弱势群体住房压力，促进劳动力市场的发展。但在“人人有房产”的传统思维影响下，我国租赁业的发展长期滞后，管理混乱。根据 2004 年世界租赁年报的统计数据显示，欧洲租赁交易量占该国 GDP 比例为 1.57%，北美为 1.91%。中国只有0.17%。无论是租赁总量、市场渗透率、还是租赁交易量都相对较低，与国外租赁市场相比差距悬殊。发展租赁事业需要政府完善房屋租赁管理体制，健全相
13、关规章制度，鼓励与规范房屋租赁中介组织，发展房屋租赁中介服务业，提高租赁业从业人员的专业素质。 （三）合理设定租金水平，完善公共租赁房管理体制 公租房管理体制中租金水平设定既关系到租户的生活水平也是公租房赖以生存的运营成本。租金水平过低，公租房建设成本难以收回；租金水平过高，贫困家庭难以承受。合理设置租金水平，笔者认为应将缴费水平与收入水平挂钩，以体现公平原则。一则可以借鉴广州的“阶梯定价法” ，将收入水平划分为不同档次，缴纳不同租金。二则是目前更广泛被采用的可支付住房租金设置机制则考虑到不同收入水平的租户的支付能力差异，由租户支付其家庭月收入的 30%，通过政府补贴来支付运营成本与租户支付能
14、力之间的差额。 有效甄别住房保障申请人，避免制度外对象搭便车，一直是住房保障政策运营过程中的难题。加快建设个人信用体系能帮助住房保障准入审核全面掌握租户家庭经济状况、信用情况、住房变动等个人信息，协助管理部门做出科学的筛选。通过准入审核的候选人，要进入“轮候期”等待，这种“轮候制”依据按序分配有可能使得急需住房保障的候选人等待期过长。可借鉴英国政府实行的“打分制” ，依据“合理偏好”原则有限分配给最需要的人群，如物价可归者、住房质量差或过度拥挤的家庭等。公租房的退出机制除采取租金价格上浮、收取罚金、行政处罚等惩罚性措施外，还可制定相关激励措施，积极引导退租者寻找新的住房资源。为达到鼓励条件转好
15、的中低收入家庭退出公共租住房屋，香港政府制定了资助自置居所 获取其他形式资助房屋后交回公屋单位等政策，以政策杠杆鼓励有能力的中低收入家庭自置居屋。同时有置业资助贷款计划，为退租者置房提供一定数额的免息贷款，以鼓励其腾退公屋。这些优惠政策为租赁市场与买卖市场之间搭建了良好的桥梁，帮助承租者解决在退出公租房保障体系后的住房问题。 参考文献： 1林坚，冯长春.美国的住房政策.国外城市规划.1998（2）. 2刘佳燕，万旭东.借鉴香港经验谈租赁型公共住房在我国的发展前景.北京规划建设.2007（6）. 3刘志林，李劼.公共租赁住房政策：基本模式、政策转型及其借鉴意义.现代城市研究.2010（10）. 4刘黎辉.浅谈构建廉租住房退出机制借鉴香港公屋退出经验.消费导刊.2008（6）.
