1、乡镇卫生院产权制度改革路径探析产权制度的最主要功能在于降低交易费用，提高资源配置效率。一个行业产权制度的合理与否直接关系到一个行业的兴衰成败。而医院尤其是基层乡镇卫生院产权制度改革的成败与否直接关系到农村每一个家庭的切身利益、关乎国家医疗卫生事业的发展、关系到每一位医务工作者的实际利益。因此有必要对乡镇卫生院产权制度改革的方式方法加以研究，探索合适的改革思路，以适应我国人口多、医疗资源相对缺乏的现状。乡镇卫生院产权制度改革的意义在于其有利于吸引社会力量办卫生，增强农村卫生活力，推动医疗卫生事业全面发展，提高社会效益和经济效益，更好地为人民健康和经济社会事业发展服务。 一、南通市乡镇卫生院的产权
2、制度改革总体状况和主要成效 从 2000 年上半年开始，南通市对所有乡镇卫生院进行了产权制度改革，从整体情况看，改制后的乡镇卫生院产权比较明晰，运行比较正常，在管理机制、投入机制、运营机制、激励机制等方面成效逐步显现。 1.职责明确、职权清晰的管理机制初步到位 多年来，卫生行政部门往往是医疗机构“婆家”的角色，既要管理着卫生院，同时又要考虑卫生院的发展、人员的福利、人事的安排、科室的建设等等问题。而改制后的卫生院经营者主动管理意识加强，法人代表不再存在以前那种“等、靠、要”思想，而是在激烈竞争的医疗市场中主动分析、寻找卫生院的经济增长点，了解卫生院服务区域的最有效需求，调整卫生院的学科建设，满
3、足不断变化的市场需求。卫生行政部门可以从繁杂的事务中解脱出来，把重点放到卫生政策的制定、区域资源的调整、卫生行政法律法规和业务规范的监督执法以及卫生信息的发布等。 2.自我筹资、自我积累的投入机制初步形成 长期以来，乡镇卫生院的建设资金主要靠上级行政拨款。由于政府财力有限，对卫生事业投入不足，使卫生院无力发展。通过改制，将医院内部职工的闲散资金吸纳到医院经营中，不仅通过以债转股的方式归还了原职工集资款，解决了医院的周转资金，而且在相当程度上弥补了医院投入不足的矛盾，促进了卫生院业务的发展。 3.自主经营、自负盈亏的运营机制初步启动 乡镇卫生院改制后，由于产权明晰，在人事、分配、投入等方面都具有
4、了自主决策权，形成了“能者上、庸者下”的机制，竞争意识得到加强，管理上千方百计制定切实可行的管理办法，想方设法强化成本核算，注重引进人才，这样规范拓展了乡镇医疗市场，增进了乡镇卫生院的效益。 4.联股联利、联股联心的激励机制初见成效 试行股份合作制后，职工由于拥有股份，医院的运营状况直接关系到职工的切身利益，所有干部职工由过去的单纯的劳动者，变成了劳动者、投资者、管理者兼而有之的身份，使干部职工的思想观念发生了深刻变化，促使职工更加关心医院的运营管理。 二、南通市乡镇卫生院的产权制度改革的主要不足 南通市乡镇卫生院改制以来，总体上运转平稳。但经过近十年的运行，发现也存在诸多不足，主要表现在思想
5、观念的局限性、规范管理的滞后性、人才流失的严重性等问题。具体表现在以下几方面。 1.政府举办乡镇卫生院的职能缺失 医院产权制度改革后医院的性质虽仍定位为事业单位、非营利性医院，但由于国有集体资产由乡镇卫生院退出、民间资产的进入，事实上乡镇卫生院已成为民营医院。政府对医院投入缺失，医院实行自收自支，支出全部由医院自行解决，政府对医院的管理职能淡化，部分卫生行政部门对医院的监管不到位，少数医院各项医疗制度尤其是核心制度、财务制度、安全生产等各项制度执行不力，医院的医疗行为、财务管理、人事管理等均由单位董事会或个人老板说了算，致使部分医院运行混乱，存在严重安全隐患，容易诱发医疗纠纷。 2.医院所有者
6、整体素质相对偏低，管理质量下降 有人对改制后南通市 119 名乡镇卫生院产权所有者进行了调查，从学历情况看其中无学历者占 23.5%，其余人员中以中专学历为主；从职称看初级职称占 56%，另有 4%的人员没有职称。由此可见乡镇卫生院改制后管理者素质相对较差，由此必然导致医院的管理质量下降，可能出现管理混乱现象。 3.部分乡镇卫生院经营欠规范 由于政府对卫生事业投入甚微，医院的运行和发展要靠自我筹资、自我积累，因此医院决策层必然要以经济利益作为医院运行的首要目的。另外医院为个人或部分股东出资购买，部分管理者为了及早收回投入，谋取更大利益，不惜违反医疗机构管理的相关规定，超范围执业、非法执业、恶意
7、竞争，致使医疗市场混乱。部分医院置患者安全于不顾，肆意扩大诊疗范围，超范围手术，或通过不正规手续聘请外院人员来院手术，严重危害了患者的安全。 4.乡镇卫生院的人事管理不到位，人才队伍建设滞后 诚然改制后部分医院为了发展不惜重金聘请医技人才到医院工作，为医院发展提供了帮助。但事实上自从改制以后，南通市基层医疗卫生单位引进人才尤其是优秀人才的难度越来越大，尤其是基础较差的单位由于经济原因不能提供满意的待遇，致使引进人才的难度更大。在引入人才困难的同时，留住人才也很难，人才流出现象较为严重，有些医院成了新进人员的“培训基地和跳板”部分医疗骨干也因待遇差异外流。 5.乡镇卫生院管理者采取短期行为，制约
8、了基层医院的发展 由于医改政策的不定性，同时由于部分医院院长年龄较大，面临退休，有了能把医院暂时运行好、安稳退休的想法，因此在医院管理和发展过程中采取短暂行为，不愿加大医院的人才培养、设备投入和基础设施投入，致使医院的医疗技术停滞不前和基础设施设备落后，阻碍了医院的正常发展。 三、深化和完善乡镇卫生院产权制度改革的对策建议 1.强化政府投入 强化政府责任，确立政府在提供公共卫生和基本医疗服务中的主导地位。政府必须在每个乡镇举办一家卫生院，政府应负责其举办的乡镇卫生院按国家规定核定的基本建设经费、设备购置经费、人员经费、重点学科发展经费、符合国家规定的离退休人员费用，对承担的公共卫生服务等任务给
9、予专项补助，形成规范合理的公立医院政府投入机制，使其正常运行。 2.明确乡镇卫生院功能定位 完善以乡镇卫生院为基础的农村医疗卫生服务体系。加快建设以乡镇卫生院为主体、村卫生服务站为补充的农村卫生服务网络，完善服务功能，以维护农村居民健康为中心，明确规定使用适宜技术、适宜设备和基本药物，为广大群众提供疾病预防控制等公共卫生服务、一般常见病及多发病的初级诊疗服务、慢性病管理和康复服务，确保低成本服务，以维护其公益性质。转变农村卫生服务模式，不断提高服务水平，坚持主动服务、上门服务，逐步承担起居民健康“守门人”的职责。 3.规范医院药品使用行为 政府要按照防治必需、安全有效、价格合理、使用方便、中西
10、药并重的原则遴选制定国家基本药物目录，合理确定品种和数量。建立基本药物的生产供应保障体系，在政府宏观调控下充分发挥市场机制的作用，基本药物实行公开招标采购，坚决治理医药购销中的商业贿赂，统一配送，减少中间环节，保障群众基本用药。 4.加强医药卫生人才队伍建设 地方政府要及时制定和实施卫生人才队伍建设规划，重点加强公共卫生、农村卫生专业技术人员和护理人员的培养培训。制定优惠政策，鼓励优秀卫生人才到农村服务。对长期在基层工作的卫生技术人员在职称晋升、业务培训、待遇政策等方面给予适当倾斜。完善全科医师任职资格制度，健全农村和城市社区卫生人员在岗培训制度，鼓励参加学历教育。加强高层次科研、医疗、卫生管
11、理等人才队伍建设。建立住院医师规范化培训制度，强化继续医学教育。加强护理队伍建设，逐步解决护理人员比例过低的问题。培育壮大中医药人才队伍。稳步推动医务人员的合理流动，促进不同医疗机构之间人才的纵向和横向交流。规范医院管理者的任职条件，逐步形成一支职业化、专业化的医疗机构管理队伍。 5.加强对诊疗行为的监管 所有医疗卫生机构，不论所有制、投资主体、隶属关系和经营性质，均由所在地卫生行政部门实行统一规划、统一准入、统一监管。政府要科学制定乡镇卫生院（村卫生室） 、社区卫生服务中心（站）等基层医疗卫生机构和各级医院建设与设备配置标准。充分利用和优化配置现有医疗卫生资源，对不符合规划要求的医疗机构要逐步进行整合，严格控制大型医疗设备配置，鼓励共建共享，提高医疗卫生资源利用效率。新增卫生资源必须符合区域卫生规划，重点投向农村和社区卫生等薄弱环节。
