1、消防法规标准体系建设之我见摘 要 本文通过对美国消防法规标准的架构和特点的分析，结合我国消防法律法规体系建设，提出工作建议。 关键词 法律 法规 消防 作者简介：薛钢，青海省公安消防总队防火监督部监督管理处，工程师，研究方向：法律。 中图分类号：D920.4 文献标识码：A 文章编号：1009-0592（2014）1-254-02、 一、美国消防法规标准的架构 （一）美国的立法架构和体系 美国是由 50 个州和华盛顿特区组成的联邦共和立宪制国家，实行联邦政府、州政府、地方政府三级政府架构，在联邦政府下实行地方自治。各州、地方政府享有很大的自治权，均设有立法、行政、司法机构。联邦国会、州议会、市
2、议会等都有立法权。各市、县制定法规标准可以比州法严格，州法可以比联邦法规标准严格，但均不允许与上级政府宪法抵触。地方政府之间，地方政府和州政府、联邦政府之间，没有行政上的隶属关系，彼此之间是分工和合作的关系，各自按照法规规定的范围执行职权。 （二）美国消防技术规范和标准制定情况 1.美国消防协会标准规范。美国消防协会（NFPA）成立于 1896 年，为非盈利性的消防标准化专业组织，现有近 80000 名会员，遍及 100 多个国家和地区。NFPA 实行公司制管理体制，设有董事会、董事长和总裁，主要业务是制修订各类消防标准规范，出版与消防业务相关的出版物，其中最著名是“消防规范集” （包括 NF
3、PA 规范标准、推荐范例、手册及指南）和 NFPA 杂志，举办不同主题的消防研讨会和培训班，参与重大火灾原因调查，开展消防宣传活动。美国消防协会制订的标准规范涉及领域非常之广，包括建筑防火、消防装备与产品、消防系统的设计安装和维修、消防从业人员职业资质、防火管理、消防队管理训练等方面内容。NFPA 标准每 1-3 年更新一次，如今已制定近 300 个标准规范，不仅在美国被广泛采纳，也被其他许多国家和地区引用。 2.国际建筑规范。国际建筑规范是由 ICC 制定的，目前全美 50 个州和华盛顿特区全部采用 ICC 制定的建筑规范 IBC。国际建筑规范和 ICC 制定的国际防火规范是美国消防部门应用
4、最广泛和最基本的两本规范。IBC每三年更新一次，主要包括行政管理、定义、使用分类、使用说明、建筑高度和面积、建筑类型等建筑安全的内容，其中也包括建筑防火、室内装饰、灭火系统、疏散设施等内容。 3.FM 系列规范。FM 全球公司是世界上最大的工商业保险公司之一，FM 全球公司通过其所属的 FM 认证（FMApprovals）机构向全球的工业及商业产品提供检测及认证服务。FM 认证的证书在全球范围内被普遍承认，而且 FM 全球公司的保险客户也更倾向于使用通过了 FM 认证的产品，向消费者表明该产品或服务已经通过美国和国际最高标准的检测。为了有效工作，FM 在其所属的研究机构（FMRC）的火灾研究与
5、测试成果以及 FM多年的防火、减损经验基础上制订编写了大量数据手册，这些数据手册形成了 FM 系列规范。它所体现的防火观念和技术数据为许多工业部门、规范执行机构和其他保险公司所推崇，并获得了高度评价。比如其在水喷淋灭火系统方面开展的检测试验和制订的标准，是目前世界上最先进、最权威的。 二、美国消防法规标准的特点 由于美国各州、各地方政府拥有独立的立法权，各地的消防法规标准不尽相同，但具有以下五个方面的特点。 （一）透明性 1.从美国法规标准的制定和修订过程来看，一般分为议案提出、规章起草、公众评论、审查四个阶段。每个阶段都是在公开和透明的程序下进行的，允许而且鼓励相关的行业、消费者和其他人员参
6、与法规标准的制定、修订和颁布，审查后的法规在政府网站和公报上发布。 2.从保证公众参与立法各项制度来看，美国建立了一整套比较完备的立法公开透明制度。包括通告制度、公众意见的回复制度、立法听证会制度、法规制定的监督制度，从而很好的保证了法规制定公开、透明。3.从社会消防中介机构的作用来看，美国的社会中介机构是立法的积极参与者和推动者，其主要职能之一就是收集信息，帮助政府理解制定某方面法规的重要性，协助议会、政府制定法规标准；除一些特殊的大城市（如芝加哥） ，美国的消防法规标准通常是由建筑、结构、消防等专业的行业协会编制的。 （二）公正性 美国法规标准特别强调公正性。各州消防局基本上以行业协会或职
7、业协会的法规或标准为基础来制订本州的消防法与建筑法，各州消防局在采纳或添加条文时，为保证公正性，要召开许多次会议，听取各方意见，形成共识后，送交州议会通过决议。而议会决议的过程更是严格体现公正、公开，经过层层把关、反复论证，才可能通过决议成为正式的法律法规。例如，NFPA300 个不同的标准，由 200 多个专业委员会分别编制完成，每一个专业委员会由主席、委员及秘书组构成；根据委员会的不同，每 1 至 3 年根据社会提案（可以是个人提案，也可由相关单位提案） ，交由专业委员会审查讨论，经公开的听证会，决定提案的采纳或驳回，采纳的提案将作为新的标准修改的依据，充分体现公正性。 （三）包容性 美国
8、各州所处地理位置不同，经济情况不同，生活形态不尽相同（城市型、工业型、农业型等） ，所以采纳或添加行业协会制定的规范的部分也不尽相同。同一个州的市、县消防局以州消防局的消防法为基准，可以再度添加特别条款，但只能更严格，再送交市、县议会通过决议，正式成为地方法规，所添加的部分以附件形式添加在法规后面；没有添加特别条款的市、县则必须执行州政府的消防法和建筑法。各级政府以各自的经费支出，向当初制订法规的行业协会购买本州的法规。当行业协会规范在本地区某领域不适应时，则可颁布条文加以补充规定。 （四）可操作性 1.美国消防法规标准内容十分详细，对公民、社会、企业及消防部门的责任和义务规定得比较具体，可操
9、作性比较强；下一级行政区域的消防法规必须比上一级行政区域的消防法规要求更为严格，在执行中更有效。 2.在消防法规标准的实际执行过程中，也体现很强的可操作性。如，美国消防机构依照法规在本行政区内开展防火监督检查过程中，可以一人执法，对检查中发现的违法行为，可以直接做出罚款、停业等处罚决定，可以直接贴封条，后面的程序都由法院来处理，充分保证了消防法规标准的执行。 三、完善我国消防法律法规体系的思考 （一）建立全面系统的消防法律法规体系 1.制定消防组织法 。结合我国国情和消防工作特点，制定消防组织法 ，确定政府、各行政机关与消防机构的职责和关系，阐明公安机关消防机构性质、体制、编制、职能、保障等根
10、本性问题。 2.制定消防法实施细则 。消防工作涉及面较广、社会性较强，迫切需要一部跨部门之上的行政法规来约束、指导全社会的消防工作，重点强化政府、部门、单位、公民的责任和自律意识，强化源头管理，强化消防工作社会化，强化社会消防力量发展，细化责任追究，界定监管部门职责等。 3.逐步改进和完善消防技术标准规范的制定方式和内容。现行绝大部分标准规范依托部门、行业、研究单位制定，过于机械封闭，修改周期较长。建议逐步参照美国标准规范的制定方法，采取非官方机构组织制定、从下到上提议征询、社会多方面参与、定期及时修订等模式，使标准规范真正体现客观、合理、科学。 （二）建立更具操作性和适用性的消防法律法规体系
11、 中国特色社会主义的发展道路决定了消防法律法规建设必须符合国情，尤其要具有操作性和适用性。 1.法律法规的制定要立足我国消防工作的体制机制，立足于消防现役部队的特点，立足于警力与任务的匹配等，合理设置消防监管标准，避免大包大揽式监管模式，充分激发社会单位消防安全主体责任和意识。2.标准规范的制定要简洁明了，注重宽严适度，便于操作实施。如在建设工程消防设计规范标准方面，如果面面俱到，往往适得其反，在设置自动灭火系统、报警系统、防排烟系统、防火分区、防烟分区时，可根据不同场所、不同性质、不同功能等规定强制执行的重点方面。如美国标准规范特别强调自动喷水灭火系统和安全出口的设置，在防火分区划分上就比较
12、宽松。 （三）体现消防法律法规体系的差异性 消防法律法规体系作为我国法律体系的一个重要组成部分，不仅要求门类齐全、布局合理，更应体现地方特色和相互兼容，使之上下互补、相互协调、关系明确。 1.中央立法总揽全局。首先，筑牢消防法在整个消防法律法规体系中的龙头地位。 消防法应着重对消防工作发展阶段、发展模式、发展规律等方向性、原则性问题作出规定，便于全国统一执行。其次，协调相关法律中有关内容的统一。由于消防工作涉及社会面广的特点，其他一些法律（如刑法 、 城乡规划法 、 安全生产法 、 产品质量法等）规定的内容与消防法可能存在不一致或者调整未到位的情况，此类问题只能通过中央立法的协调解决。中央立法
13、主体可依法提前介入，将消防工作的原则和要求融入到其他有关法律法规中，扩大消防立法的覆盖面。 2.鼓励地方立法补充创新。首先，地方立法在中央立法的基础上，适应地方实际，细化消防法等法律规章，从“加强消防安全责任制、加强公共消防设施建设、加强多种形式消防队伍建设”等方面研究完善补充性规定，增强可操作性和实施性。其次，地方立法在中央立法的基础上，结合工作实际，探索社会消防管理创新、探索改革消防监督管理制度、探索解决消防工作难点问题，填补立法空白，体现先行性、试验性特点。 3.考核标准和消防安全评价要体现差异性。如对地方政府消防工作考核上，不能一刀切，应兼顾地方特色工作；在消防基础设施建设标准、消防装
14、备配置、宣传培训教育、执法监督、社会中介服务等方面都要结合地方情况加以评估。 （四）保持消防法律法规体系的传承性 社会主义法制的主要特点之一就是它的稳定性与连续性，不具有传承性的法律法规势必造成依靠其调整的社会关系无法稳定，法律的严肃性无法保证。 1.坚持“以人为本、安全发展”的立法观，将人的价值观视为消防立法的最高价值，在主张“一切为了人” 、 “一切尊重人”的基础上，把握国民经济和社会快速协调健康发展的本质要求，避免主观意志立法、功利性立法、长官意志立法等。 2.坚持稳定性与及时性相结合原则。在保持现有消防法律法规基本稳定的基础上，适应社会发展、经济体制改革以及其他体制改革的需要，加强立法预测和规划工作，积极采取废、改、立的方法消除现有立法中的不合理因素，修改消防法律法规中相互矛盾冲突的条款，保障消防法制建设统一协调、健康稳定地向前发展。
