1、新公共管理理论的困境分析【文章摘要】 二十世纪七十年代开始，一直处在主导地位的公共行政，因外部环境越来越严峻，其呆板的体制已经不能适应新的信息型和知识型社会。新公共管理理论就是在这一背景下诞生的，并很快扩展到了西方各国中。公共管理不再是单单重视经济和效率，转而重视服务的效果和质量。然而新公共管理理论在实施过程中，仍然是困难重重。 【关键词】 新公共管理理论；困境分析 二十世纪七十年代开始，一直处在主导地位的公共行政，因外部环境越来越严峻，其呆板的体制已经不能适应新的信息型和知识型社会。新公共管理理论就是在这一背景下诞生的，并很快扩展到了西方各国中。新公共管理不是对已有的公共行政框架的变动，也不
2、是对现行的行政管理体制进行单一的调整和单单为了减少管理的成本和开支，而是对传统的公共管理体制的一次全面的否定和变革。这一次改革打破了上级对下级的单向指控，建立交流互动的模式和平台，渐渐走向了“后官僚组织”的道路。 “官僚制”已成为了过去，公共管理不再是单单重视经济和效率，转而重视服务的效果和质量。然而新公共管理理论在实施过程中，仍然是困难重重。 1 新公共管理理论的价值取向困境 新公共管理理论是先进的，但也存在着问题，尤其是在其价值取向方面上，有下面几点不足： 1.1 公共性原则受管理主义的制约 公共性是公共部门之根本，其本质是要求在行政管理中，以公民的切身利益、公民的权力为核心，其价值就是为
3、了维护公民的尊严和社会的公正，是以提高公民整体生活水平为目标的。但就管理主义而言，强调的是经济的最大化与效率的最优化，这一工具理性也就造成了政府或企业在公共管理中，其优先考虑的是绩效，偏离公共管理的核心，变化为执行和管理的工具。以经济、效率作为导向，所造成的是以达成目标为目的，忽略其目标的核心意义，就是说，行政管理与社会价值背道而驰，丧失了公共行政管理的意义所在。针对新公共管理在效率追求上的片面性，英格拉姆指出， “对许多公共组织来说，效率不是追求的唯一目的，还存在其它目标” 。实现民主社会价值应是现代政府行政管理的立足点。 1.2 公共利益过于表面化 新公共管理理论倡导是市场化的管理，将公民
4、当作顾客，以顾客的利益为导向，以满足顾客为宗旨。简单来说，就是用顾客与企业的关系取代公民与政府的关系。将公共财物交由市场分配，减少政府的职能。这种以市场做为核心的价值观是不符合逻辑的，过分的选择相信市场，而忽略了市场缺陷。新公共管理理论要求政府进行让步，将其职能交由市场更是不符合现在政务日益增长的走向。再者，从运用到实际上看，将公共部门职责私有化未必更有效率。私有化更有可能造成公共财产的混乱，进而造成管理的复杂。将公共职责市场化有其优点，但不可忽略的是带来的一系列问题和矛盾。 1.3 “顾客”与“公民”的矛盾 政府的权力是公民赋予的，最高权力的掌控者是公民，这是政府与公民两者间的关系。而观之于
5、市场和顾客，市场是基于一个平等交换的概念，双方不存在地位上的差别。将公民比作是顾客，其本身上就降低了公民在法律上的地位和权利，政府是服务于公民的，但市场不只是服务于顾客。另外，从消费的本质上来说，对于企业出售的产品，顾客只能选择的是买或不买，但对其出售的什么样的产品、产品的价格、服务的内容并不能参与决定，本质上是处于一种被动的地位。而就公共服务管理来说，公民所扮演的并不只是被动的接受或不接受服务，更重要的是扮演着一个参与者，对公共服务的性质和内容起着决定性的作用。把公民当作顾客，以顾客为导向，所造成的是政府对权力的掌控和单向的行使，这与政府存在的本质是相谬的。公民参与政府的决策是行使其权力的重
6、要手段，也是对政府的有力监督。公民与顾客在其本质上就有区别。 1.4 “经济人”假设不能照搬 经济人假设认为：理性行动者是由自利所激励；理性行动者是机会主义的、欺诈的、自我服务的、怠惰的和善于利用他人的；由于这种假设，理性行动者不能被信任。市场中，趋利而避害的“经济人”比比皆是，公共领域中也是如此，追求名声、功绩、财富的行政管理人员也有，我们应该承认这一点，但也不能以偏概全，对政府进行全盘否认。 “经济人”假设过于现实，从而忽略了对人性的探讨，悲观的认为利益本身才是人的行为出发点，否定人文因素的存在。对人性的全盘否定是不切实际的，对公共行政管理人员的职业道德和奉献精神否定，不相信他们能立足于公
7、民，为公民着想，为公民造福，认为他们只是追名逐利的官僚。2 对新公共管理价值取向的反思 新公共管理理论主张缩小政治阶级的差距、权力下放、赋予下级更大的权力、追求平等，破坏了传统的行政管理人员任职制度。所造成的是管理制度更趋于政治个人化，对其所期待的公平、公正并无作用，还会导致政府的腐败，党派的林立。公共管理和私有管理也存在着本质上的区别，公共管理的立足点在于广大公民的利益，是通过整合社会资源，合理分配，为公民营造福利。而私有管理的出发点是为企业本身创造利益，是以扩大企业规模，为企业拥有者创造更大利益为主。这就说明了私有管理的方法和模式不能运用到公共管理上。新公共管理理论对于市场机制太过于信任，
8、将资源分配交由市场，忽略掉了市场经济发展不成熟的表现，削弱了政府的社会责任感，进而破坏了公民与政府的关系，与实现民主的目标背道而驰。 3 总结 新公共管理理论为政府的管理与改革提供了新视角和新方向。总体而言，多方位的思考角度，对于公共行政是十分有益的。然而，我们也应该看到，新公共管理理论在实际的应用中所显现出得不足之处，赞成与批判总是同时存在的，它的科学性、合理性、可行性等，还有待进一步论证。而对于我国而言，当前正面临着政府体制的改革，在改革过程中借鉴新思想、新理论，固然是好的，但新公共管理理论能否成为我国行政管理的新范式，还不能确定。 【参考文献】 1陈振明.走向一种 “新公共管理”的实践模式当代西方政府改革趋势透视.厦门大学学报（哲社版） ，2000 2周志忍.当代国外行政改革比较研究.北京国家行政学院出版社，19991 3王世雄.综论新公共管理的理论局限 ，2003 4王丽莉.新公共管理理论的内在矛盾.南京社会科学，2004 【作者简介】 杨文森（1992-03） ，男，辽宁营口人，渤海大学文理学院管理系，专业：公共事业管理保障与保险。
