1、新型城镇化道路下的城镇规模预测方法探究摘要：近些年来，我国政府无论从人大到中央经济工作会议，再到中央农村工作会议，各届中央领导同志多次强调新型城镇化的建设，并进行了重点部署。这向国内外发出一个强烈的信号新型城镇化将成为撬动中国未来发展的一个战略支点。但是，作为中国未来发展的基石，如何去实现将新型城镇化理论联系到规划建设实践，合理确定城镇发展规模，以及与社会其他领域发展相协调的衔接，仍是需要长期动态调整和解决的问题。本文以工作实践中的案例为基础，分析并提出部分规划预测过程应解决的问题和方法，以求得规划与社会发展的协调与适应。 关键词：新型城镇化重点镇人口规模用地规模 人口预算 中图分类号：F29
2、1 文献标识码：A 背景分析 传统规划方法分析 城镇化：是指农村人口不断向城镇聚集的过程,其本质特征是农村人口的空间转换、非农产业向城镇聚集、农业劳动力向非农业劳动力转移。在城市规划的编制过程中，对中长期城市人口规模和城市化水平的预测直接影响着相应时段内城市建设用地规模的规划与确定。目前确定城市建设用地规模的基本思路，一般是首先预测不同时期的城市人口规模和城市化水平，得到估算的市区人口数，继而推算出城市的建设规模，并通过规划加以确认，成为土地资源配置的重要依据。只有适宜合理的人口规模，才能保证协调、可持续发展。因此，合理预测城市人口规模和城市化水平，是控制城市建设用地规模，保证城市规划对城市发
3、展发挥有效调控作用的一个关键性前提。 陕西省新型城镇化发展背景分析 2012 年 12 月 16 日落幕的中央经济工作会议，将“积极稳妥推进城镇化，着力提高城镇化质量”作为单独一项任务列出。从陕西省推进城镇化的路径来看，陕西省委领导曾表示：“要按照建好西安、做美城市、做强县城、做大集镇、做好社区的思路，加快建设城乡统筹的城镇化体系和城乡一体的城镇建设体系，为早日实现三强一富一美的战略目标提供有力支撑。 ” 2011 年陕西省发布陕西省人民政府关于加快重点示范镇建设的通知陕政发 201133 号在全省遴选 30 个重点示范镇进行重点建设的同时，在西咸新区选择 6 个街道办事处或建制镇，参照重点示
4、范镇有关支持政策，以更高标准推进建设。2012 年陕西省有提出在重点镇内沿渭河的 8 个镇作为生态和经济建设重点发展的区域给予政策支持。2013 年，十八届三中全会后公布的中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定从户籍制度改革、县改市、城市建设投融资机制等方面对新型城镇化的发展进行了全面的制度安排和部署。 面对中央和地方对新的城镇化目标的提出，作为城市规划工作者，应该如何一方面满足新形势下城镇化要求，又不违背规划本身的纯洁性和规划职业规范呢？本文以沿渭河重点镇之一的蔡家坡镇作为范例进行分析，望与读者共同探讨。 城镇规模预测 重作为重点示范镇的蔡家坡镇，在宝鸡市城市总体规划（20082020）
5、 的规模等级结构规划中提出：“规划市域城镇形成五级规模等级结构” 。五级规模指市域中心-市域次中心-县域中心-重点镇-一般镇的结构体系，其中市域次中心城市即蔡家坡镇（规划城市人口 25 万人） 。 但是，从实际情况来看，截止到 2012 年底，蔡家坡镇镇域总人口20.76 万人，其中城镇人口 11.72 万人，农业人口 9.04 万人。作为蔡家坡镇区部分人口仅有 10.41 万人，如何按照上位规划思路，在短时间内实现跨越式的发展成为了规划工作的最大瓶颈。 2012 年蔡家坡镇现状人口 城镇名称 现状总人口（万人） 现状城镇人口（万人） 备 注 蔡家坡社区 10.29 10.04 蔡家坡社区管理
6、 五丈原社区 3.68 0.37 五丈原社区管理 曹家社区 2.97 1.22 曹家社区管理 安乐社区 3.82 0.10 安乐社区管理 总计（蔡家坡镇域） 20.76 11.72 由蔡家坡经济开发区管委会和蔡家坡镇政府共同管理 蔡家坡镇区用地规划图 作为基础人口只有 10.41 万人口的城镇来说，在 8 年时间内要发展成为城区人口为 30 万人的城市规模，按照自然增长 4的增长率到 2020年完全不能满足工业城市的发展要求。现代工业的经验证明，一般而言当机械化程度越高，自动化程度也就越高，参与工业生产和产品加工的工人数量就越少，产值也就越高，创造的人均净利润也就越高。依据相关经验，以净利润比
7、重 0.2 为限，不低于 0.2 的产业类型属于劳动半密集型工业，低于 0.2 的属于密集型工业，绘制蔡家坡镇区现状产业规模表。 蔡家坡镇区产业规模表 产业类型 汽车配件制造 机械加工 纺织服装 建材 食品加工 造纸印刷 医药化工 半密集型产业 半密集型产业 密集型产业 半密集型产业业 密集型产业 密集型产业 半密集型产业 从业人数 5716 4175 3764 3397 1430 1352 1570 29.5 22.3 17.6 15.9 6.2 5.9 1.6 占地规模 60.5 hm2 66.8 hm2 60.7 hm2 54.4 hm2 24.6 hm2 21.5m2 31.7 hm2
8、 18.3 20.2 18.0 16.7 7.4 6.3 13.0 人均占地面积 105.8 m2 160.0 m2 161.3 m2 160.1 m2 172.0 m2 159.0 m2 201.9 m2 折算系数 3 3 3 3 1 1 2 表格来自蔡家坡镇总体规划 2013-2020 从上版总体规划到现阶段新形势下各级政府对蔡家坡镇区的定位来看，其核心产业仍以装备制造（包括汽车配件制造和机械加工） 、服装纺织、造纸印刷、建材、食品、医药化工六大产业为主；不同于综合型城市的发展，工业产业的发展对其用地规模和人口规模的变化有决定性的作用，因此依次为突破口，首先选用的预测方法就是按照产业来预算
9、：指标推算法（劳动平衡法）和现状推算法去推算人口规模。 指标推算法（劳动平衡法） 蔡家坡各类产业企业容积率控制指标表 行业分类 容积率 农副食品加工业 0.8 食品制造业 0.8 饮料制造业 0.8 烟草加工业 0.8 纺织服装鞋帽制造业 0.8 造纸及纸制品业 0.6 医药制造业 0.6 通用设备制造业 0.5 专用设备制造业 0.5 交通运输设备制造业 0.5 电气机械及器材制造业 0.5 通用设备制造业 0.5 化学原料及化学制品制造业 0.6 非金属矿物制品业 0.5 （资料来源：关于发布和实施工业项目建设用地控制指标（试行） 的通知，国土资发2004232 号） 参考各类产业容积率指
10、标并参考产业规划产业门类的划分可以得知：蔡家坡镇区半密集型产业的容积率指标为 0.5，根据国家相关规范和标准，其人均建筑面积为 30-35m2/人（产业工人加服务人口） ，那么人均用地面积为 60-70 m2/人，即 143-167 人/ hm2，取 159 人/ hm2。 劳动密集型产业的容积率指标为 0.8，密集型产业其人均建筑面积为25-30m2/人（产业工人加服务人口） ，那么人均用地面积为 31-37 m2/人，即 270-322 人/ hm2，取 315 人/ hm2。 发散型产业，主要指物流仓储（产业工人加服务人口）70-82 人/ hm2，取 78 人/ hm2。 在规划期末蔡
11、家坡镇区半密集型产业用地为 14k，其总人数为22.26 万（含服务人口） 。密集型产业用地为 1.1km2，其总人数为 3.47万人（含服务人口） 。发散型产业用地为 0.58k，其总人数为 0.45 万人。即：P=14159106/104+1.1315106/104+0.5878106/104 =25.77 那么总人口数为 25.77 万人。 现状推算法 蔡家坡镇区产业工人的产业用地指标为 79 人/h（现状工业用地：357.6h，现状产业工人数：28434 人，人均用地：125.76） ，可以认为其类型界于密集性和非密集性工业之间，随着关中地区城镇化水平的提高，以及产业现代化步伐的加快，
12、并参考工业用地规划标准，可以推算出至规划期末蔡家坡镇区产业工人的用地指标为 50-60 人/ hm2 (本次规划取 58 人/ hm2)。各类产业用地(包括物流仓储业用地)的规模为15.68k。那么产业工人的规模为 90944 人即 9.1 万人。 明确产业工人规模后，用职工带眷系数法进行推算，即根据产业人数与部分产业带眷情况来计算城市人口发展规模的，其计算公式为： 规划期内城市人口发展规模=带眷职工人数（1+带眷系数）+单身职工+其它人口（根据当地实际情况与工业企业的类型，可知单身职工与带眷职工的比例为 4：1，其中带眷系数依据蔡家坡镇区实际确定为2.3，其他人口为非劳动人口一般城市占据总人
13、口的 1/41/5，本次取劳动人口的 1/5） 。 即：P=4/59.1（1+2.1）+1/59.1+4/59.1（1+2.3）+1/59.11/5 =36.94 将各个数据带入公式，即得蔡家坡镇区总人口规模为 36.94 万人。 预测结果 综合两种方法，第一种方法所占权重为 0.4，第二种方法所占权重为0.6，根据加权平均法预测出到规划期末蔡家坡镇区的城镇人口为 30.24万人，约为 30 万人。 规划合理性评判标准 法规： 现阶段使用的城市用地分类与规划建设用地标准编号为GB50137-2011 第 4.2.4 条规定：边远地区、少数民族地区以及部分山地城市、人口较少的工矿业城市、风景旅游
14、城市等具有特殊情况的城市，应专门论证确定规划人均城市建设用地指标，且上限不得大于 150.0m2/人。 社会环境协调性 按照上述两种方法，能够将城镇发展人口预算到一个与上位规划相适应的范围，但是这种极限值是否与现实的社会发展相适应？ 为此，有必要对齐进行再次的评估，我们主要采用的是基于环境容量的人口校核，基于土地资源的人口校核。 根据蔡家坡镇区城市空间增长边界的划定，得出城市增长的终极边界，以确定最终的城市用地规模。划定的镇区空间增长边界总面积为49k。 国家对于人均用地的最高限定为 120。但是根据蔡家坡镇区的实际情况（新建大型工业园区构成） ，工业用地在总用地中的比例会超过一般城市中的指标
15、（其他用地指标基本不变）故而人均用地指标定为 120-150，取 130/人。测算得到蔡家坡镇区人口极限规模为 40.8 万人。 A 基于水资源的人口校核 蔡家坡镇区地表水供给极限容量为 12 万 m3/天。那么蔡家坡镇区地表水年供给极限容量为 4380 万 m3/年。蔡家坡地下水年补水量 4418.05万 m3/年，镇区渭河南岸部分补给量 1649.68 万 m3/年。由于蔡家坡镇区水资源相对缺乏，为节约用水，提高水资源重复利用率，规划在蔡家坡污水厂和镇区渭河南岸部分污水厂设置中水处理设施，处理能力均为 3.0万 m3/d，主要供应污水厂周边工业用水、绿化用水及市政用水。那么可提供中水资源量
16、为 2190m3/年。那么蔡家坡镇区供水的极限容量根据城市可供水资源量为 12638 万 m3/年（包括中水） 。 根据城市可供水资源量，分为不同规模城市按年人均 180-360m3/年来计算。由于蔡家坡镇区属于工业城市，所需要的用水量相对较大。所以取人均 250m3/年。测算得出蔡家坡镇区人口极限规模为 50.5 万人。 B 基于环境容量的蔡家坡镇区人口极限规模 综合以上两种校核方法，得出蔡家坡镇区能容纳的极限人口规模为50.5 万人。 因此，基于环境容量的校核表明生态和环境的容量能够满足人口预算规模与用地规模的取值范围。人口的预算和用地规模的取值是符合要求的。 城镇化质量和规模的测评 在规
17、划满足环境容量和国家法定标准的前提下，规划者和城市管理者也需要静下心来细细分析所规划的目标，规划者锁定的目标与社会大体的发展节奏是一致的，但是，近 20 万的人口吸引量和大规模的城市建设活动，会不会导致城镇化进程中更多的弊病？基于此问题.南京师范大学地理科学学院相关专业工作者也考虑到用一种测评体系去完善和发现城市规划过程中的问题，基于规划实施后，规划组织者可以对规划的实施进展进行科学合理的评价测评，以使后面的规划工作更加的科学合理，以下为该测评体系项目列表： 城镇化质量和规模的测评体系表 目标层 准则层 指标层 城镇化质量 经济发展质量 人均二三产业生产总值（元/人） 工业能耗（千瓦时/元）
18、高新技术产业产值占工业产值比重（%） 居民生活质量 城镇居民人均可支配收入（元） 城镇居民人均住房建筑面积（m2） 城镇居民每万人拥有民用汽车数量（辆/万人） 城镇居民文教娱乐支出占消费支出的比重（%） 城乡统筹质量 城乡居民人均可支配收入之比 城乡居民人均生活消费支出之比 城乡居民人均住房建筑面积之比 可持续发展质量 城镇居民人均土地面积（m2/人） 城镇人均绿地面积（m2/人） 工业废水排放达标率（%） 生活污水处理率（%） 工业固体废物综合利用率（%） 生活垃圾处理率（%） 城镇化规模 人口规模 城镇人口占总人口的比重（%） 土地规模 城镇建设用地占土地面积的比重（%） 经济规模 二三产业产值占国内生产总值的比重（%）
