1、学校和医院等公益机构收费权质押初探【摘要】文章以学校、医院等公益机构收费权质押融资经济现象为契机，解读了其产生的法律依据及其运行的法律缺陷和不足，并对这些现象的具体内容进行了解析。从学校、医院等公益机构的市场监管等角度，提出了一些解决这些现象的手段和途径，期望为学校、医院等公益机构的收费权质押融资经济业务事项提供一些有益的探索。 当前，收费权质押正渐渐成为学校和医院等以公益为目的的事业单位的重要融资方式。但是这种方式存在法律依据不足、操作困难、风险防范措施不足等缺陷，为保证这些以公益为目的的事业单位的健康发展，规避金融风险，亟需完善收费权质押贷款的法律保障体系，切实防范风险。 一、法律对收费权
2、质押的一些规定 中华人民共和国担保法第七十五条： “下列权利可以质押：（一）汇票、支票、本票、债券、存款单、仓单、提单；（二）依法可以转让的股份、股票；（三）依法可以转让的商标专用权，专利权、著作权中的财产权；（四）依法可以质押的其他权利。 ”条文前三款明确规定了可以质押的标的物，似乎与收费权无关，但第（四）项兜底条款却是“依法可以质押的其他权利” ，似乎并未限制或禁止收费权进行质押，为收费权质押提供了相当丰富的运作空间。果然， 担保法司法解释（2000 年）第九十七条：“以公路桥梁、公路隧道或者公路渡口等不动产收益权出质的，按照担保法第七十五条第（四）项的规定处理。 ”其明确了这些收费权可以
3、出质，但没有就学校、医院等公益性机构收费权质押予以明确规范。根据法不禁止即可行的原则，其质押担保行为可以理解为是允许的。但是，2007 年 10 月 1 日起正式实施的中华人民共和国物权法第二百二十三条规定：“债务人或者第三人有权处分的下列权利可以出质：（一）汇票、支票、本票；（二）债券、存款单；（三）仓单、提单；（四）可以转让的基金份额、股权；（五）可以转让的商标专用权、专利权、著作权等知识产权中的财产权；（六）应收账款；（七）法律、行政法规规定可以出质的其他财产权利。 ”条文第（七）项与担保法第七十五条的兜底条款相比，法律门槛明显提高，明确指出只有“法律、行政法规”才能规定收费权质押的范围
4、。换句话说，根据物权法规定原则，只有法律和行政法规明文规定的可以出质的权利才能实施。我们知道，法律是国家最高权力机关制定的规范性文件，包括全国人民代表大会制定的基本法律和全国人民代表大会常委会制定的其他法律；而行政法规则是由国务院依照宪法授权制定的规范性法律文件。而截至目前，关于学校、医院等公益机构的收费权质押的法律、行政法规除了上述的以外，似乎乏善可陈，就是国家部委以行政规章或规范性文件对可以出质的权利范围作出的规定，也只有人民银行、教育部联合下发的关于进一步解决学生公寓等高等学校建设资金问题的若干意见 （银发2002220 号） ，以及地方一些行政管理机构下发的文件，比如湖北省高等学校学生
5、公寓收费权质押贷款管理办法（鄂教财200421 号） ；湖南省高等学校学生公寓收费权质押合同登记办法 （湘财教字200216 号） ；重庆市人民政府关于促进民办教育发展的意见 （渝府发200865 号）等。 担保法司法解释第五十三条规定：“学校、医院等以公益为目的的事业单位、社会团体，以其教育设施、医疗卫生设施和其他社会公益设施以外的财产为自身债务设定抵押的，人民法院可以认定抵押有效。”学校、医院哪些是教育设施、医疗卫生设施和其他社会公益设施的收费，哪些是教育设施、医疗卫生设施和其他社会公益设施以外的设施产生的收费，其界线很难分清楚。以学生公寓为例，应该是后勤服务设施，如果这些后勤服务设施按该
6、条的规定用于了抵押，还能用于质押吗？如果以建设项目名义质押，又当如何？是否有重复担保的嫌疑？ 此外， 国务院关于实施西部大开发若干政策措施的通知 （国发200033 号）要求银行“在西部地区积极发放助学贷款及学生公寓贷款” 。但实施范围只局限于西部地区，不能在其他区域施行。并且质押担保形式，也只局限于对学生公寓收费权质押，既没有授权高校其他收费权质押，也没有对高校其他收费权质押设定任何限制，操作程序上的不确定性依然存在。 二、学校、医院等公益机构的收费权项目及其质押过程中存在的问题 学校收费权质押存在学校收费权、新生收费权、事业性（学费、住宿费）收费权、收费许可证等多种方式出质的情况，内容包括
7、高等学校的学费、书杂费、图书押金、住宿费等，其他的学校收费权还可能包括考试费、择校费等，目前能够作为质押的收费权只有西部地区高校的学生公寓收费权有法律依据。医院收费权质押也有医院收费权、门诊住院收费权等不同形式，内容包括医院收费的挂号费、检验费、治疗费、手术费、护理费、床位费、医药费、空调费等。 在上述各项收费中，具体哪些项目能够设立质押是难以确定的。学校向学生收费、医院向病人收费是行政机关赋予的权利，并由物价部门审批其收费标准和范围，它以公益为目的，这种收费权既不能委托，也不能转让。实际质押时，这种质押权并没有移交给质权人占有，银行既不能到学校、医院去收学生和病人的钱，也不能控制和处置收费权
8、，学校、医院收多少费，还多少银行贷款全由出质人直接控制，银行无法行使质权人的权利。 收费权质押既有与普通权利质押共同的属性，也有其独特的法律特征，主要表现为其是一种投资收益权，是由行政机关批准或许可的权利，能够带来或产生经济效益。但与政府为了实现某种经济职能而实施的行政管理收费权又有着本质的区别，前者是一种财产权，后者是一种行政权；是一种期待收益权，与股票、票据、存款单作质押担保不同，不是既得权，是一种期权，或一种期待收益权，所代表的财产是不确定的，是未来的收益，价值多少在出质之初无法确定。收费权质押能否担保主债权的实现，主要还是取决于借款人的信用或项目本身的收益。 我国公立学校实行的是财政拨
9、款，即国库金融支付方式。学校的收费需全额上缴财政账户，支出事先预算，预算必须做到收支平衡，但是不允许赤字预算，因而通过做预算来还贷款基本上没有操作的可能。学校本身又是财政预算差额拨款的事业单位，如果学校不能履行借款合同或者逃避银行债务，作为出质人的主管部门和财政部门也不可能用财政拨款偿还银行的贷款。学校和医院作为事业单位，其资金的进入受地方财政制约，实行“收支两条线” 。 银行对出质人的资金无法控制。 三、办理学校、医院等公益机构收费权质押不妨采取的措施 学校医院等公益机构收费权质押，既不能全盘否定，也不能持完全肯定的态度。从有利于这些公益机构发展的角度看，有值得推广的潜力。虽然运行过程尚有许
10、多法律障碍，但如果能够探索一些解除这些法律障碍的方法和途径，对于促进学校医院等公益机构做大做强做优，具有一定的积极意义和作用，建议采取以下一些措施，拓宽学校医院等公益机构的融资渠道，同时也有效保障银行金融机构的贷款安全。 （一）强化银行对学校、医院等公益机构的银行账户管理 采取收费权质押担保的同时将收费账户、收费财政返还账户以及学校的其他资金账户同时质押，尽可能地对收费以及学校的资金进行监管，减少通过诉讼解决问题的风险。账户质押实际上就是对进入账户的资金进行质押，是同时把账户作为质押的标的，从而增强收费权质押的实际效力。 （二）放宽学校、医院等公益机构的非公益实施质押范围 在不妨碍学校等公益机
11、构公益性的前提下，不妨让非公益设施质押，以多渠道筹措资金。收费权虽然一般是以公共基础设施（通常表现为固定资产）为基础来设定的，但收费权可以作为一项独立的权利与实物资产的所有权发生分离，即可以单独进行转让。一些公共基础设施项目，其所有权属于国家，设施本身是不能或者不宜进行流转的，因此其实物资产的抵押不适宜作为其建设融资的担保工具，而只能采用其收费权进行质押担保融资。 （三）建立高效的学校、医院等公益机构收费权质押运行管理体系 设定收费权质押，以双方签订收费权质押合同，并共同办理登记为前提。由于国家至今尚未明确质押登记管理部门，尽管学校和医院都有特定的管理部门，但法律和行政法规均未授予这些管理部门
12、办理质权质押登记的权力。并且，收费权由主管部门登记，不可能发挥登记的公示作用，也将会大大增加登记的成本。另外对于附属权利或交叉权利，比如医学院附属医院的收费权究竟是到卫生行政管理部门还是到教育行政管理部门，实践中很难把握。当前，比较普遍的收费权质押多以备案为要件，但这一方式存在很大的缺陷，因为备案并非一种公示方式，只是一种行政管理的手段。作为公示方式，就要求具有社会公开性，当事人可以对之加以查阅。而对于备案，其内容通常不允许当事人查阅。同时，在政府主管部门进行备案，就意味着政府对收费权的质押、流转能够比较方便地加以干预，甚至收费权的质押可能以主管部门的审批作为前提，加剧了收费权的不稳定性，使之
13、作为担保物权的意义大大减弱。因此应当有专门的登记部门办理登记事件，考虑物权法已经提出了统一不动产登记部门的要求，而质押的收费权主要是对相关基础设施的收费权，不妨将这种登记部门与不动产登记部门保持一致，以提高学校医院等公益机构收费权质押行政运行管理体系的效率。 （四）完善收费权质押贷款的法律保障体系 从法律层面明确收费权质押的有效性，完善收费权质押贷款的法律保障体系。由于部门规章的法律层次较低，难以对收费权的出质起到规范作用，而且依靠部门突破、单项突破的方式，不能满足当前经济发展的需要，必须通过修改担保法 、 物权法等来改变立法滞后的现状，或者通过出台物权法的司法解释，从法律层面明确收费权质押的
14、有效性，使收费权质押达到有法可依的高度。并从法律的层面上对学校医院等公益机构的公益设施和非公益实施进行界定，以增加其可操作性。 （五）加强中介机构对学校、医院等公益机构收费权质押的市场监管 中介机构是加强学校医院等公益机构收费权质押市场监管的主体。特别是资产评估机构，可以通过对收费权未来收益的评估，即对收费权权利人按照规定收取的费用，扣除各项运营成本、税金后获得的年净现金流的折现值的估算，获取收费权的评估价值，为学校医院等公益机构发放收费权质押贷款提供必要的参考依据。在收费权质押评估过程中，评估人员需要对债务方将收费权质押给甲银行，将实物资产抵押给乙银行等虚增收费权现象的特别关注，以减少评估风
15、险，同时减少贷款风险。参考文献： 1 国家税务总局注册税务师管理中心编.税收相关法律M.北京：中国财政经济出版社，2003 年 12 月. 2 邹海林.金融担保法的理论与实践M.北京：社会科学文献出版社，2004 年 9 月. 3 朱晓强.收费权的质押与价值评估中的相关问题J.北京：中国资产评估，2008 年第 11 期. 4 李峰，等.浅谈如何完善高校贷款收费权质押J.山东：合作经济，2007 年第 10 期. 5 胡林龙.公立高校收费权质押贷款法律问题J.北京：法学，2008 年第 8 期. 6 孙茂强.论信用担保的基本原理J.黑龙江：哈尔滨金融高等专科学校学报，2004 年 12 期. （作者单位：华中师范大学汉口分校）
