1、运用违法成本理论治理海事违法行为的思考摘 要：如何有效制止海事违法行为，维护水上交通秩序，减少事故的发生是海事执法人员每天思考的问题，从中也摸索出一些有效的办法。本文提出用违法成本理论来指导实践，将使海事执法措施更有效、更合理，可以进一步提高海事的监管效能。 关键词：违法成本 违法行为 监管效能 1.前言 随着 2008 年全球金融危机的爆发，国际、国内航运业遭受了沉重的打击，一些大的国际航运公司连年亏损，国内小的船公司由于船舶吨位小，航运成本高，更是处于微利或亏损的状态。为减少亏损，提高船舶营运利润，一些船公司开始采取减少船舶安全投入、超航区航行避免绕航、减少船员等方法减少船舶支出；采取超载
2、或改变船舶用途等方法来增加船舶收人。这些违法行为虽然短期给船东带来一定利益，但由于忽视安全生产造成水上交通事故频发，不但给船东带来毁灭性的打击，而且也威胁着水上交通秩序，造成巨大的人命、财产损失。 为扭转这一局面，海事部门加强了对海事违法行为的查处力度，水上交通秩序有所好转，但船舶违法行为依然存在。本文拟利用违法成本的理论对该问题进行分析，探索解决之道。 2.海事违法成本的界定 所谓违法成本，指实施了违法行为的组织和个人，为其违法行为所付出的代价。违法成本对违法行为的遏制和制约作用的理论基础是人们具有趋利避害的本性。按照法经济学“理性最大化”的基本假设，人作为理性的“经济人” ，都是利益最大化
3、追求者。他们在做出一定的行为之前，总要对各种可选的行为方式的成本和收益的大小进行预测和比较，从中选择能给自己带来最大利益的行为。人们遵守法律并不是敬重或尊重法律的问题，更多的是一种利益的刺激，当遵守法律比不遵守法律似乎给自己带来更大的好处或更小的坏处，人们才愿意遵守。但若违法的收益大于违法成本时，那么从事违法行为是一项合乎个人理性的选择。 各学者对违法成本的具体内涵说法不一，有些认为违法行为应包括行为人从事违法行为时实际支出的成本、机会成本及被依法追究的预期成本，也有些认为应包括固定成本和法律施加的处罚成本；还有些学者认为违法成本包括实施违法行为过程中的物质耗费、实施违法行为造成的社会后果以及
4、所受惩罚和制裁。 本文结合海事行政的实际，认为海事违法行为的成本应包括以下方面：一是行为主体实施违法行为必然要承受的资源耗费，我们称为固定成本；二是违法行为受到追究时所承担的预期成本，也称为法定成本；三是行为性成本，因多次违章被海事部门列为重点跟踪船舶，导致被检查的次数增多，或等候检查或被滞留，其行为所到一定限制；四是信誉成本，对于一些船舶，因违章而造成信誉损失，从而也导致原本具有的便利丧失或客户的不信任。 由于实践中并不是每次违法行为都得到查处，因此，对于特定的行为人而言，违法成本是一个变量，最终取决于行为人与法律实施强度的博弈。由于固定成本和违法收益比起来往往不值一提，因此，为简化问题，海
5、事违法成本用公式可表述为：违法成本=（法定成本+行为性成本+信誉成本）查处的概率。 3.海事违法行为的治理途径 有了以上的公式，对违法行为的治理途径也清晰了，即只要增大法定成本、行为性成本、信誉成本及查处的概率中的任一项或几项，即可增加违法成本，从而使违法成本超过违法收益，达到治理违法行为的效果。但是否是一味简单增加就能达到效果呢？事情似乎并不如此简单，下文拟针对每一项进行分析。 3 . 1 增加法定成本 海事执法人员在执法实践中经常会遇到一个问题，是按章重罚还是依据违法行为人的实际进行减轻处罚。如内河海事行政处罚规定对于船舶不具备安全技术条件从事货物、旅客运输，或者超载运输货物、超定额运输旅
6、客，应责令改正，处 2 万元以上 10 万元以下罚款。一些执法人员认为应该重罚，一是维护法律的严肃性，二是对其他违法船舶有威慑作用，在长江海事局某些辖区对超载船一律处 2 万以上的罚款，确实起到很好的效果，超载船明显减少。另一些执法人员则认为大多数内河船都是夫妻船，船吨位小，利润低，若动则罚 2 万以上，一是执法难度太大；二是确实不忍断了相对人的生计。因此，往往采取减轻处罚的措施。 本文认为重罚增加了行为人的法定成本，也即增大了其违法成本，且违法成本远大于收益，按照违法成本理论，可以起到遏制违法行为的作用。但并不是罚得越重越好，罚得过重会起反作用。对于海事违法行为的处罚也是一样，过重导致相对人
7、无法生存时，暴力抗法事件也就随之产生，社会不稳定因素随之增加。此外，处罚过重也不符合行政处罚的适当原则，即海上海事行政处罚规定第十一条规定的“海事行政处罚的轻重，应当与海事行政违法行为和承担的海事行政法律责任相适应”的规定。而处罚过轻也不是执法人员应采取的措施，其法定成本小，违法成本低于收益时，相对人会故意采取违法行为，处罚失去了应有的意义。 广东海事局在这方面进行了有益的探索，即在调研的基础上，形成了海事行政处罚自由裁量标准，依据实际的情况，将船舶按吨位分成不同的等级，吨位越大罚得越多，吨位小的罚得少。在全广东局形成统一的处罚标准，减少了执法人员自由裁量权，避免了违法船舶法定成本过高或过底的
8、现象。标准执行以来，执法人员的权力寻租的机会少了，相对人也因事先知道违法行为给予的处罚数额，而对自己的违法行为有所抑制，一旦被查处，由于执法公正，也不会对执法行为造成过激的干扰，使执法人员的执法压力减少。 3 . 2 增加行为性成本 在增加行为性成本方面，海事部门探索不多，目前仅有的重点船舶跟踪制度，主要是根据安检结果或事故来启动，涉及违章仅在其逃逸时才启动重点船舶跟踪程序，很少由直接违章启动该程序的。 在增加行为性成本方面，美国某州的案例可以给我们有益的启迪。该州规定，单人乘载的车辆违章行驶到多人乘载汽车专用的快车道上，处罚标准是 5 美元。但这 5 美元的罚款不能直接交给执罚的交警，得到指
9、定的地点去缴纳，而这个指点的地点只有一处，缴罚款时经常排队，如果规定时间没有缴纳罚款，案子就会转到法庭，如果法庭规定时间过去了还没有按时缴纳罚款，案件的性质就会起变化，违法行为人就可能被指控“藐视法庭” ，变成了严重的刑事犯罪。好不容易把罚款交上了，事情并不因此而结束，相反，麻烦可能才刚刚开始。你的这一次违章记录将被载入你的个人档案，到明年你再去办理汽车保险时，保险商会因为你这次记录在案的违章记录认定你属“高危客户” ，会向你收取比别人也比你自己过去一年更高的保费；你要去贷款，银行也会因此认定向你贷款有更大的风险，而要你提供更多的担保等，区区 5 美元罚款的违章，带来无穷无尽的麻烦，其代价可不
10、小。 其实，一句话，就是让“违法者寸步难行” 。海事部门要增加行为性成本，还需要一些基础的工作要做，如将违法行为记录到船舶的签证记录中，根据违法行为的性质或次数，采取区别对待措施，对一些违章船实施重点跟踪；对一些违章船减少便利的措施，如现在许多海事处都实施 24 小时签证措施，对这些违章船便可实施 8 小时签证制度，8 小时工作时间外，一律不签等措施，从行为上造成违法船舶的限制或麻烦，增加其行为性的成本。 3 . 3 增加信誉成本 目前，在对船公司信誉管理方面，海事部门发布了中华人民共和国海事局安全诚信船舶、安全诚信船长评选规定等规范性文件，对安全诚信船舶在签证等方面予以便利措施，以激励船舶遵
11、章守法，体现了让“守法者畅通无阻”的理念。这些措施，让守法船舶降低了行为性成本，促进了船公司守法的意愿。 但这些措施对经营管理一般或不佳的船公司几乎没有任何效果，这些船公司知道自己怎么努力也达不到安全诚信的条件，因此，便考虑从其他方面降低成本，诸如减少船舶配员等违法行为便应运而生。 如何针对这些船公司采取遏制措施呢？本文认为应该采取和目前海事部门安全诚信管理办法相反的措施，即采取增加信誉成本的方法。具体而言，可以采取通报违法船舶安全记录或违法记录的措施，使航运界知道该公司的安全情况，对其安全状态产生不信任。目前的海事部门的信誉管理之所以不产生任何效果，是因为所谓的信誉管理仅局限在海事系统内部，
12、你信誉好了，海事部门都给你开绿灯，你信誉不好，海事部门最多也是制造一些小麻烦，伤不到筋骨。但若海事部门和社会各界有充分的沟通机制，及时向社会各界通报一些船公司不良的安全记录，货主也是理性“经济人” ，就不会把价值不菲的货物交给这些不安全的船公司去冒险。 安全诚信管理办法属于正激励，而增加信誉成本的方法属于负激励。只有通过正、负激励的方式相结合的方式才能促使船舶遵纪守法。 3 . 4 增加查处的概率 “徒法不足以自行” ，如查处的概率为零，不论其它的成本有多大，违法成本依旧为零，因此，增加查处的概率是提高违法成本的关键所在。如何增加查处的概率呢？有学者认为执法人员数量、执法频率、查处水平、执法意
13、愿和查处概率正相关，执法程序要求和查处概率成负相关。理论上而言，确实可以从增加执法人员数量，提高执法频率，简化执法程序等方面入手，达到增加查处概率的效果。但就海事执法现实而言，基层海事部门很难做到随意增加执法人员数量；而提高执法频率也会大大增强执法人员工作强度，增加执法成本，一定程度上降低执法意愿。而简化执法程序更不是基层海事执法人员能够自主的事项，在公民意识逐渐增强的当今社会，程序稍微欠缺就有可能被起诉并败诉，因此也不现实。 本文认为在现有的条件下，海事部门应该从提高查处水平及执法意愿入手，提高查处违章的概率，增加违法成本。 （1）提高查处的水平。 海事部门如何在现有的条件下提高查处水平呢？
14、本文结合一些海事局实际的做法来回答这一问题。 一是要摸清违法船舶活动的规律，制定相应的查处对策。如一些违法船舶知道海事部门是一个行政部门，也有上下班、节假日，因此，在正常的上班期间，违法船舶在偏远处潜伏，但一下班，或节假日，这些违法船舶便蜂拥而至，给水上交通安全带来极大的隐患。如 2012 年某违章砂船就是为逃避海事监管在半夜时出动，结果在横越珠江口伶仃水道时被航道中的货舱撞沉，造成重大人员伤亡。珠海海事局在这方面进行了探索，找出了违法船舶的规律，摸索出“5+2” 、 “白加黑” ，以“阵地战”对付“游击战”的办法，取得较好的效果。 二是关口前移，合理安排监控点。内河水道一般都有一些船舶必经之
15、处，合理找到这些位置，并将执法人员派往这些点值守，可以起到“一夫当关，万夫莫开”的作用。目前，广东海事局已经在各水道设立众多的监控点，海事执法人员在监控点上便可以查看所有过往船舶，大大提高了监管和查处的效率。 三是采取网格化技术，提高监管效能。网格化技术在公安交警部门广泛使用，大幅提高公安交警部门的执法效能。在水上交通中，网格化技术同样有用武之地，海事部门可以以船为单位在辖区水域划分网格，保证巡航不留死角，同时加大以指挥中心的沟通与联系，发现大规模的违章可以调集多艘船舶协助执法，以提高执法效能。 四是采取电子巡航技术，提高监管水平。目前，海事部门可以利用的技术手段有 VTS、AIS、CCTV
16、以及 VHF 等。佛山海事局、珠海海事局在如何有效利用这些技术做了非常好的探索。如珠海海事局专门制定了电子巡航指南 ，要求执法人员在巡航前对 AIS 和 VTS 进行分析，根据分析结果采取不同的巡航策略，以提高巡航的针对性，提高查处的概率。（2）提高执法人员的执法意愿。 海事部门属于行政机关，对执法人员的激励手段有限，执法人员实际也是“经济人” ，也有趋利避害的本性。一线执法人员辛苦执法，其实没有什么奖励，只有个别人可能应表现突出而得到晋升，因此，普遍而言，执法人员自发的执法意愿较低。 如何提高执法人员的执法意愿呢？既然没有正激励，那么同样可以尝试负激励。许多执法人员没有意识到其自身的职责，没
17、有意识到安全责任追究的大环境。在海事监管范围内，因监管不到位，查处不及时，发生事故有可能会因不作为造成渎职罪，因此，对海事执法人员应经常加强渎职罪方面的教育，增强其执法意愿。 以往海事执法中，并没有引入违法成本概念，本文用违法成本理论对治理海事违法行为进行了初步的探索，并提出加强海事监管的诸多方法。本文认为，随着违法成本理论在海事执法中研究的深入及广泛应用，将有助于更加合理地执法，更加有效地遏制违法行为，从而起到改善水上交通环境及秩序的作用，促进水上交通安全，减少水上人命和财产的损失。 参考文献： 1丁敏.“环境违法成本低”问题之应对.法学评论（双月刊）.2000（4）. 2田肇树.浅谈经济违法行为的事实成本及影响.山西财经大学学报.1998. 3游劝荣.违法成本论.东南学术.2006（5）.4叶慰.对违法行为的分类治理研究.行政法学研究.2013（1）.
