1、1太湖流域管理制度研究摘要：一直以来人和自然的和谐相处模式都是我们想要达到的理想模式，而湖泊作为自然的重要组成部分历来都有调节气候，涵养水源等重要的的作用。如今国家的很多湖泊正遭受着严重的污染与破坏，湖泊裂变，湖区萎缩，淤积严重等问题，直接的影响到了生态的平衡，社会的可持续发展。鉴于此，国家对各个湖泊进行了一定的整治，随着太湖管理条例（征求意见稿） 映入我们的眼帘，笔者对对此条例所规定的流域管理模式进行研究，希冀流域治理乃至环境治理模式能够越来越完善。 关键词：生态保护；水资源；生态补偿 一、太湖作用、所面临的问题及原因 （一）太湖的地位及作用 太湖流域地处长三角核心区，经济发达、工业密集、城
2、镇众多，是我国最发达的地区之一，正因为如此太湖对于这个地方的经济快速发展、人民安居乐业起着十分重要的作用。 （二）太湖面临的环境问题及原因 一是，太湖流域人口、工业高度密集，水质型缺水、水量型缺水现象并存，居民生活饮用水安全保障问题突出；二是太湖流域水污染形势严峻，直接影响到流域生态安全和经济社会可持续发展，需要采取比其他流域更严格的水污染防治措施，实现流域排污总量控制；三是太湖流2域不同行政区域间水资源开发利用矛盾突出。破坏太湖岸线、占用太湖水域等现象比较突出，湖区淤积严重，需要通过立法建立有效的流域管理协调机制，强化对太湖水域、水资源的保护；四是各部门、各地方在实践中积累的成功经验。 二、
3、太湖的生态安全保护制度及评议 我国还没有规定专门的流域生态安全法律制度，关于流域生态安全的法律制度。有关规定散见于水法 、 水污染防治法 、 森林法 、水土保持法等中。因此，在中小流域开展生态安全法律制度的研究，为今后流域法制建设提供可供参考的实践经验。 （一）关于饮用水安全的规定及评价 饮用水水源包括地表水水源和地下水水源。此次太湖管理条例（征求意见稿） 中划定引用水的保护区，并且对其进行明确的管理，确定了一系列应急的方案。 首先，这一系列的规定加强了生活饮用水源的保护，较之以前分散的规定有较强的针对性、提出了一系列可操作的方案、每个制度间相互有一定的联系。强化了对饮用水水源保护区的管理，明
4、确太湖流域管理局和地方人民政府的应急管理职责，防止发生供水安全事故后的缺水危机。 其次，笔者认为这其中也存在着一些问题： 1、禁止性规定较多，鼓励性措施较少 这些禁止性规定极不利于调动人们保护饮用水源的积极性，如果禁止、限制性规定和鼓励性规定结合起来，对积极主动进行饮用水源保护3的单位和个人给予奖励。将极大地提高饮用水源保护的成效。这样的话也能普及群众引导群众参与。 2、应急预案的综合性不够 规定了每个县政府在紧急情况下应当采取措施，国务院及两省一市制定了紧急预案，但是在实际的积极情况发生时候缺乏跨行政区域的协调，有可能使各部门的行政区域管理出现重叠交叉的现象。 （二）关于水资源的保护和管理的
5、规定及评价 强化流域水资源统一调度，规范水功能区划制度，针对太湖流域具体情况开展流域整治，严格限制开采制度。这一部分当然是对调度的统一性做了一定的规定，并且具体问题具体分析的分具体情况做出了不同的策略，但是笔者认为这一部分应该更加着重的突出水资源管理的基本原则： 首先是水资源合理配置原则。根据国家经济发展政策，以社区需要和优先次序为基础，可持续地开发与管理水资源，是我国利用于水资源管理必须确立地首要原则。 其次流域管理效益原则。在流域水资源管理体制中应充分认识“同一专门化才能增长效率”的意义，赋予流域水资源管理机构以决策权、监督权、协调权和执行权，使其真正但负起统一管理的责任，从而保障管理的效
6、率，避免流域管理体制因权力过于分散而导致效率低的问题。 再次是流域与区域协调原则。在建立强大的、处于流域管理体制核心地位的流域管理机构的同时，还实行行政区域管理，协调处理好与地方各部门、各集团的依存关系，建立国家和地方行政相协调的管理体制。4此外，该原则还包括：区域的水资源管理服从流域的水资源管理，即在水资源管理体系中，流域水资源管理高于流域内行政区划的水管理，行政区划的水管理应当服从流域水资源管理的统一协调；部门的专业性水管理要服从流域水资源综合管理，各行业的水管理应当纳入流域水资源管理的体系中，尊重和服从流域水资源管理。 （三）关于水污染防治的规定及评价 水污染物浓度控制的核心内容为国家水
7、污染物。自 2001 年起，太湖开始年年出现大面积蓝藻，对人民群众的健康构成了威胁。所以太湖管理条例（征求意见稿） 在第三十二、三十三、三十四、三十五条中提出了排污总量的控制、检查，其他水污染物排放控制，特别排放限值的规定；以及第三十六条基于水污染物总量控制的排污权交易机制，这也是迫切的需要出台的一项措施，因为在太湖流域之前进行的试点取得了比较好的效果，有较大的意义。政府方面的职能在条例的规定中得到了一定程度的发挥。水污染权交易机制的本质是一种总量控制机制，将水污染权总量在太湖流域内部的各个区域和子区域之间进行有效的分配，而且各不同区域和子区域之间的水污染权总量相对比较协调。 （四）关于防汛抗
8、旱和水域、岸线保护的规定及评价 明确太湖流域防汛抗旱指挥机构的组成和职责，应急工作，强化太湖流域湖泊、河道水域岸线管理，范太湖流域圩区建设和治理。 为了适应新的防汛抗旱形势要求，条例的这一部分的规定体现了防洪工作实行的全面规划、统筹兼顾、预防为主、综合治理、局部利益服从全局利益的原则。条例第四十九条、五十条五十一条规定了不同的调5度的方式，能比较好的实现湖泊管理按水系统一管理和分级管理相结合的原则，加强防护，确保畅通。在湖泊管理范围内，禁止影响河势稳定和防洪安全的行为。 澳大利亚在防汛方面的做法值得我们借鉴，应用于防汛抗旱。由于热带气旋风带来的大雨，常常引起澳大利亚局部地区洪水泛滥，仅新南威尔
9、士州每年平均洪灾损失就达 1.5 亿澳元因此，近年来，澳联邦政府，采取工程措施和非工程措施相结合的办法，加强对洪泛区的管理。目前提出的对洪泛区管理的策略是把优先权放在保护生命和重要财产的非工程措施上，严格清障，使洪泛区达到防百年一遇洪水的标准。条例第五十四至第五十八条也规定了一系列的清障条款、保护水域岸线条款，但没有明确所要达到的标准，同时也缺乏相应的工程措施条款，关于汛、旱规定的预防性措施不够完善。 （五）关于保障措施和监测监督规定及评价 1、对于生态补偿制度的设置较为规范，比较有发展前景 饮用水水源地补偿制度中的水源地，是指由于水源保护区的划定，生产生活受到影响的地区。太湖流域是我国经济社
10、会最为发达的地区之一，其自身生态受到了来自各个方面的限制：首先是地区间的排污协调处理， 太湖管理条例（征求意见稿） 第六十二条通过政府间小流域补偿。但是应该更明确的规定补偿的程序、补偿的标准等这些实质性的问题。其次饮用水水源地相应产业发展的限制，主要是对那些对饮用水可能造成影响的农业、工业和第三产业的发展作出相应的限制，条例第六十六条和第六十七条提出了对企业和转业农民相应的扶持，尤其是第六十六条也能在一定程度上使市场机制的优越性得到一定的发挥，让生态6环境补偿制度不是简单的当地环保部门以政府强制主导的方式进行交易，能够在一定程度上发挥出市场机制在资源高效率配置方面的优势。 2、对公众参与制度作
11、了一定的规定，但未建立公众参与的制度 公众参与对于法律的施行和贯彻有着不言自明的作用。条例规定了任何单位和个人都有权对违反相关保护流域环境的法律和规定的行为进行控告监督、检举和控告。国内的很多环境法律的规定关于公众参与的规定，过于原则和抽象，缺乏一可实施性。环境保护的公众参与需要有良好的条件，而这些条件并非环境立法本身能够解决的，但我国目前整个法律制度中关于公众参与的规定都十分缺乏，公众参与民主决策、参与国家管理的机制尚未建立。 太湖管理条例（征求意见稿） 第七十四条也提出了“任何单位和个人都有权对违反本条例和相关法律法规的行为进行举报。 ”的条款。将民众参与置于末端控制，即保障措施中。但是此
12、项条例能够公开的向社会征求意见也不失为一种前端控制的方式，将条例的内容进行公开的公布使信息能够公开，让普通民众也能积极主动的参与进来，充分利用媒体加强信息公开宣传提高民众的关注度和支持度，利用舆论监督流域管理机构的依法行政，提高政策制定的开放度和信息透明度。 三、结语 湖流域是我国经济、文化、科技最为发达的地区之一，在我国经济社会发展中具有举足轻重的地位。太湖作为流域水资源的调配中心和重要饮用水水源地，对于流域经济社会发展起着重要的支撑和保障作用。对太湖水环境的治理，需要通过实施综合管理解决。 太湖管理条例（征7求意见稿） 有助于建立有效的太湖流域管理体制、建立流域间协同合作长效机制、探索了流域内生态补偿机制等内容，值得大家拭目以待它的效果。
