1、1乡镇财政困难问题的成因及对策研究乡镇财政作为我国最基层的一级财政，在巩固农村基层政权建设、促进农村经济和社会事业发展中发挥了重要作用。但由于多方面的原因，乡镇财政困难、资金调度紧张、包袱沉重等问题已成为社会普遍关注的热点、难点问题。 一、当前乡镇财政存在的困难和问题 目前乡镇财政仍是全国财政最薄弱、最困难的环节，严重制约着乡镇经济和社会事业发展。乡镇财政面临的困难和突出问题，主要表现在以下几个方面： （一）收支划分不尽合理，乡镇财力增长缓慢 乡镇级财政在分税制前基本就是“吃饭财政” 。实行分税制以后，中央与省的财政分配关系基本理顺，但省以下的财政体制，特别是县乡财政体制需要逐步规范和调整。1
2、994 年以来，县以上各级政府基本都建立了财权与事权基本相适应的分税制体制，但在确定县、乡两级财政体制时， “保县紧乡”的思想一直占据主导地位。在具体操作中，不少县市在制定乡镇财政体制时，把一些来源比较固定、数额大且易于征收的税种，如营业税、耕地占用税、城市维护建设税、土地出让金等税种作为共享收入，县乡共同“瓜分” ，而把一些税源分散、征管难度大、稳定性差、增收潜力小的税种划归乡镇。乡镇财权与事权的不一致，从体制上限制了乡镇财政的发展潜力，不利于巩固基层政权和调动乡镇政府当家理财2的积极性，也阻碍了乡镇经济和社会事业的发展。 （二）乡镇财政收入增长慢，支持经济与社会发展的力度较弱 从收入结构看
3、，乡镇财政收入以农业税收和乡镇企业提供的税收为主。以甲市为例，2007 年，该市镇级地方财政收入完成 28685 万元，其中，工商税收完成 20120 万元，农业四税完成 5740 万元，企业所得税完成 1309 万元，分别占镇级地方财政收入的 70.1%、20%和 4. 6%。从增长幅度看，自 1997 年至 2007 年 11 年间，该市镇级财政收入年均仅增长21.4%，而财政支出年均增长 27%以上，远远不能满足财政支出的需要。从支出结构看，2007 年，该市镇级生产建设性支出比重仅为 12%，财政支出几乎全部为行政事业费，是典型的“吃饭”财政，对经济和社会事业发展的支持力度明显不够。
4、（三）各镇财政差距过大，财政保障能力不足，拖欠工资现象不断增多 由于历史原因及经济发展等诸要素的复杂影响，各镇经济发展不平衡，差距非常大，在乡镇财政上的表现尤为突出。近几年来，乡镇财政执行中央出台工资政策不到位以及拖欠工资问题日趋突出，成为困扰各级党委、政府的重大难题。 （四）乡镇债务包袱沉重，酝酿着较大的财政风险 乡镇为招商引资，通过向银行举债等方式加大资金投入进行基础设施建设，导致负债累累，陷入招商引资的怪圈。个别镇已资不抵债，严重降低了镇政府在人民群众中的威望与形象。 乡镇财政困难是国家财政困难的集中体现，是广大农村社会、经济3诸多矛盾的综合反映，如不尽快加以解决，将会进一步弱化乡镇财政
5、职能，制约乡镇和农村经济发展，增加社会不稳定因素，影响乡镇政权建设，给社会经济发展带来巨大危害。 二、乡镇财政困难问题的成因分析 乡镇财政困难是乡镇政治经济生活中各种矛盾相互作用的结果，是各种矛盾在乡镇的集中反映。综合分析，当前乡镇财政问题形成的原因主要有以下几个方面： （一）经济原因 财政是经济发展的“晴雨表“，乡镇财政困难，从根本上来说，主要是经济发展不快、经济增长质量不高。从财政比较困难的乡镇经济状况、财源结构分析，其经济总量明显偏低，且财源结构不合理。截止到 2007年底，甲市财政困难乡镇仅有 3 户企业年纳税额超过 100 万元，基本没有骨干税源。从乡镇财源的所有制结构看，一个突出的
6、特点是，困难乡镇涉外税收寥寥无几。2007 年，该市市级以上 10 处财政困难乡镇涉外税收仅为 118.4 万元，仅占全乡镇财政收入的 0.5%。 （二）政府行为对财政运行的影响 1、政府职能转变滞后。从整体上看，我国政府行为适应市场化的程度较低，是市场化进程中最为薄弱的环节，尤其是乡镇一级政府，目前仍对微观经济领域的干预比较多，政企不分，政资不分的问题比较突出。表现在财政上，就是要求财政增加对企业的投资，为企业直接融资、提供担保，或通过税收减免优惠、先征后返等形式支持企业发展。政府职能的错位，直接影响财政改革进程，加重乡镇财政负担。 42、政府行为的短期化给财政运行带来了一定困难。大凡财政困
7、难乡镇，其基础设施、社会事业一般比较落后，与经济发展和群众日益提高的需求不相适应。在这种情况下，客观上要求乡镇政府加大投资力度，加快基础设施建设和经济社会事业的发展，就使得部分乡镇政府投资超越自身财力的可能，结果没有带来多大经济效益，反而拖垮了财政，严重影响了财政经济的正常运行。 （三）管理原因 1、硬性约束机制淡化。政府支出扩张的欲望，是市场经济条件自然形成的。目前对乡镇的举债规模还没有一个控制、管理的办法，没有形成对乡镇经济运行的硬性约束。同时，在干部的政绩评价、任免使用上，还缺乏对包括乡镇财政运营绩效在内的全面量化考核。 2、财经纪律没有得到认真贯彻执行。一是财政支出的顺序比较混乱。近年
8、来，不少乡镇没有把保工资放在财政支出管理的首要位置，一方面拖欠工资，另一方面仍然上项目、搞投资，花钱大手大脚。二是部分乡镇不顾自身实际和我市要求，仍然对外发放借款。 （四）来自乡镇外部的影响 1、财政刚性支出增长过快，超出乡镇财政承受能力。近几年来，国家、省、市各级都出台了若干增加工资的政策，这些政策多数规定必须由财政负担，个别项目虽规定从单位包干经费结余中解决，实际上最后还得由财政负担。 2、人员机构膨胀，乡镇财政不堪重负。2007 年末，甲市 23 处乡镇（办事处）财政实际供养人口 11187 人，比 1997 年净增加 3527 人。但5乡镇财政收入增幅不大，从而造成收支增长比例差距较大
9、，乡镇财政压力增大。 3.各种形式的达标升级活动有增无减，影响了乡镇财政支出的正常安排和财政平衡。近几年来，科、教、文、卫、体、计划生育、农业、社会治安等各项经费都要求占财政支出的一定比例或达到某项标准，因是上级硬性规定，乡镇只能执行，从而加重了财政困难。 二、解决乡镇财政困难问题的对策 当前，解决乡镇财政困难问题应重点抓好以下几点： （一）转变政府职能，巩固乡镇机构改革成果。转变政府职能，是乡镇机构改革的主要目标，也是压缩财政支出的基础和前提。乡镇应按照社会主义市场经济要求，重新规范政府自身职能，坚决将与市场经济发展要求相悖的职责尽快剥离，切实把工作重点转移到提供公共服务上来，使财政资金用得
10、其所，用得有效。同时，要以机构改革为契机，切实建立严格的人员编制、经费管理制度，强化编制约束，维护编制的严肃性，彻底走出“精简-膨胀再精简再膨胀”的怪圈。通过改革，将乡镇财政供给人员、人员经费支出建立在与乡镇政府职能相适应、与乡镇财力状况相适应的水平上。 （二）加快经济发展，增强财政实力。乡镇政府要把财源建设作为解决财政困难的根本措施长期坚持下去，同时，转变政府财政培植财源的思路与方式，努力实现由资金投入向政策引导的转变，实现由直接管理向重在服务的转变，实现由扶持生产向培育市场的转变，严格把握政策导向、典型引路、营造市场、多元投入等几个重点环节，加强政府宏观调控，切实把经济发展的成果体现到财政
11、增收上来。 6（三）加强乡镇财政管理，严格依法理财。把创新体制与加强管理有机结合起来，提高财政管理的规范化、法制化水平。 一是严格支出顺序，确保工资的正常发放和乡镇政权的正常运转。要严格遵循“一是吃饭，二要建设“的原则，按照一保工资、二保机构运行、三保重点事业发展的财政支出顺序，合理安排预算、调度资金。实行工资专户制度，工资资金封闭运行，各乡镇要严格执行，不得截留、挪用工资资金。 二是严格执行预算法和有关政策法规，认真贯彻“量力而行、量入为出、收支平衡“的原则，预算一经确定，必须严格执行，不得随意变更。 三是加强乡镇债务管理，防范财政风险。乡镇政府要强化偿债意识，按照“谁受益谁负担、谁借款谁偿
12、还“的原则，分别进行清偿和消化。对于财政性资金建设的规模要充分考虑财政承受能力，坚持量力而行，认真论证，严格控制，保持乡镇财政经济的可持续发展。 四是要加快财政改革步伐，建立公共财政体制框架。当前重点要实施综合财政预算、零基预算，全面推行政府采购和行政事业单位统一核算管理，尽快建立一个结构合理、管理规范、约束有力、讲求效益、适应社会主义市场经济发展要求的财政支出管理新体制。 五是要完善考核办法，加强对政府行为的约束。建议将工资发放、“削赤减债“等内容纳入对乡镇经济工作的考核，以更好地发挥激励约束作用。 （四）内外结合，上下联动，促进乡镇财政困难的尽快解决。乡镇7财政困难，必须作为一项系统工程，
13、充分发挥社会各方面的积极性，共同予以解决。 首先，乡镇党委、政府要切实加强对财政工作的领导，切实履行当家理财的职责，把解决乡镇财政困难，保持乡镇财政的健康运行作为一项战略重点来抓，重理财，明理财，严理财，不断提高当家理财的水平。各乡镇要认清形势，眼睛向内，自力更生，艰苦奋斗，靠发展，靠自身的努力，增强财政实力，解决财政困难。其次结合乡镇实际制定乡镇财源建设规划、“削赤减债“规划及财政改革方案，统筹研究税收、收费、体制、预算、监督、管理人员等涉及财政的问题，坚持改革与管理并重，将乡镇财政运行纳入规范、科学的轨道，在发展的基础上，尽快解决过去积累下来的矛盾和问题。最后，上级部门要切实转变职能及工作方式、方法，加强对乡镇的指导、服务，减少对乡镇财政经济运行的干扰。要严格控制各种达标升级活动，给予乡镇安排预算的应有的自主权，减轻乡镇财政支出压力。进一步强化考核，加大奖惩力度，转变扶持方式，切实增强乡镇造血功能，促进乡镇财政困难的尽快解决。
