1、1乡镇检察室建设与运行模式塑造摘要：乡镇检察室，随新农村建设国家补助资金去向与群众需要公开其用途的需求，开始恢复重建。重建初期对乡镇检察室的认识、定位及发展，将成为社会各界关注的热点，同时乡检室建设的现实性也成为热议的问题。乡镇检察室建设是否能缓解一线群众“告状难” ，将矛盾纠纷化解在最基层，也成为大家关心的问题。 关键词：乡镇检察室；建设；功能定位；运行模式 一、乡检室建设应当首先考虑的问题 在我国，乡检察室的设置，经历了设立撤销重建的过程，究其原因在于不同的农村经济发展时期有着不同的农村司法需求。当前既然决定重设乡检室，那么在设立初期应当理清以下问题： （一）乡镇检察室的功能定位 从乡检室
2、开展的工作来看，乡检室的功能定位大体可分为三种类型：办案型、服务型和综合型。办案型乡检室主要根据乡镇检察室工作条例的规定进行办理自侦案件的举报、立案前的初查及立案侦查，相当于一个“小自侦局” ；就我省已经设立的乡检室，从开展的工作来看，最典型的是通海县杨广乡镇检察工作站，该站已发现职务犯罪线索 2 条，查办职务犯罪案件 1 件。服务型乡检室主要是充分发挥直接接触一线群众的优势，协助派驻院相关职能科室做好检察工作，接待当事人的申诉、进行法律宣传、开展职务犯罪预防等，主要起到服务、协调的作用，相2当于协助派出院各职能部门在辖区内做好服务工作；最典型的是弥勒县派驻弥阳检察室，自设立以来，深入村寨与群
3、众“零距离”接触 100 余次，有效化解矛盾 10 件，妥善处理集体上访和群体性事件 2 件 80 余人。综合型乡检室则将办案型和服务型检察室聚于一体，相当于一个“小检察院”最具代表的是会泽县派驻者海检察室，自设立以来，立案侦查各类职务犯罪案件 11 件 11 人，侦查终结移送审查起诉 11 人，法院作出有罪判决 11 件 11 人，为国家挽回经济损失 100 余万元；接待群众来访 300余次，开展职务犯罪预防工作 16 次，接待群众来访 38 次，提供法律咨询、法律服务 48 次，开展法治宣传 17 次，走访 80 余个社区、村组，发放宣传资料 3000 余份，有效化解社会矛盾 11 起。
4、通过总结分析乡检室开展的工作，大部分系服务型检察室，这与高检发政字201095 号文件规定的延伸法律监督触角，促进检力下层，要围绕维护人民群众合法权益，促进基层和谐稳定的工作职责一脉相承。因而将乡检室的功能定位于服务型检察室较为客观现实。就办案型乡检室而论，一要接受派驻院的直接领导并对其负责，二要接受院自侦部门的业务指导、账款赃物搜缴等统一管理，不利于乡检室本身优越性的发挥。综合型乡检室，一要协助好派驻院各部门开展好服务工作，二要发挥接触一线群众的优势，缓解群众告状难，将干群矛盾化解在基层，三要发现、受理职务犯罪案件线索并进行初查、侦查，就现有的检察室人员配置，既要办案，又要化解矛盾纠纷，难以
5、实现。而中央重设乡检室的初衷就是为民排忧解难，延伸法律监督触角，为派驻院充分发挥服务农村经济社会发展发挥应有的作用。从服务型检察室运作机制来看，能3直接接触一线群众，直接参与乡镇制定重大事项，对辖区内的行政执法、派出所办案、司法所社区矫正、法庭审判工作比较了解，相比派出院各职能部门，容易监督派出所、人民法庭、司法所等部门的执法、司法活动，容易贴近一线群众了解涉农补贴用在何处，相比自侦部门更容易发现涉农职务犯罪案件线索。使延伸法律监督触角不走过场、不做摆设，主动与辖区各派驻单位座谈，深入一线群众中去走访，切实履行延伸法律监督触角的刚性和威信。 （二）人财物的配置 从已设立的乡检室来看，解决人财物
6、的配置，是当前急需考虑的问题。第一，乡检室设立，经费支出、人员编制、交通工具等需要增加。而乡检室基本建设、办公物品购买等办公经费无法纳入财政预算，这些增加的经费支出关靠派出院自身解决难以实现，特别在经费保障不充裕的偏远地区显得更加困难；第二，已建立的乡检室，大部分无独立的办公用房，通过借用当地政府的办公用房来开展工作，所以有的乡检室没有宣传栏，没有举报信箱，甚至有的乡镇检察室仅在门口挂了块牌子，平时大部分时间办公室都关着门，更别说开展工作了，与同级派出所、司法所、法庭开展的工作相比，俗称“有皮无肉” ；第三，在人员配备上，乡检室的干警必须具备独挡一面的能力，才不至于在离开院领导的情况下，无法正
7、常开展工作，在选人用人上，应当用能独立开展工作的青年干警。但就目前，我省基层检察院人员断层严重，人才处于青黄不接，如果在办案人员非常紧张的情况下，还抽调青年骨干到乡检室锻炼，会直接影响派出院检察业务的开展。 4二、云南省乡镇检察室建设基本情况 根据高检院关于进一步加强和规范检察机关检力下层工作的指导意见和2011 年政治工作要点等文件，为社会主义“三农”服务成为检察机关新时期的历史任务。因此，各地检察机关以此为契机，先后建立乡检察室、工作站等，积极探索向乡镇延伸检察职能的路径。目前，云南省检察系统挂牌成立乡检室 115 个。在实践中，这些乡检室，设置的范围过宽、过滥，管理松散。因此，各地应当对
8、乡检室建设的可行性进行反思，设置不能“随大流” ， “赶时尚” ，要因地制宜，结合本县的客观实际，决定是否有建立的必要，否则，建立乡检室仅仅是为了应付上级院，注定只能是个“空架子” 。就大理州各县市设立的乡检室来看，通过内网和互联网都可以查阅到，挂牌成立时宣传比较热烈，但成立后的工作开展却“默默无闻” ，能查阅到开展工作的宣传情况基本可以忽略，把成立乡检室成为一种“摆设” ，甚至有的基层院从挂牌成立到现在，总共下去工作的时间还没有一个月。就照这样，延伸法律监督的触角不但难以实现，而且会直接影响检察机关在群众心中的威信。就具体而言，存在以下问题： （一）缺乏服务群众的主动性、工作职责成为“软任务
9、” 乡检室的职能定位是延伸法律监督触角、促进检力下层、更好的服务民生。而从已建立的乡检室开展的工作来看，在服务方式上，大部分乡检室只是被动的协助派驻院开展业务工作，甚至没有开展工作，工作的主动性差、独立性不强，其难以发挥法律监督触角的优势。目前在没有具体的法律明确乡检室扩充工作职责的情况下，乡检室只是开展法制5宣传、化解社会矛盾、参与社会治安综合治理，接受群众举报、控告、申诉等一些“软任务” ，这与派出所、司法所、派驻法庭相比，缺乏清晰的法律规定的“硬任务” 。加之乡检室开展工作一不纳入考核，二不规范管理，三不主动出击，难以实现延伸法律监督触角、促进检力下层的愿望。乡检室可有、可无，作用不大，
10、成为多数乡镇干部的共识。 （二）内部管理出现“空档” 从对乡检室的管理来看，基层院对其管理比较松散、缺乏规范，成为管理“真空” 。有的由反贪、反渎部门负责人代管；有的由办公室、检委办负责人代管，没有一个规范统一的管理部门。在人员的管理上，大部分乡检室人员为兼职，大部分时间还是在派出院工作，而无法顾及乡检室工作，最多每周下去一次，被当地派出机构人员形容为“蜻蜓点水” ，相关制度对乡检室建设如何进行规范管理尚不明确。这种管理上的“空档” ，严重制约了乡检室健康有序发展。 （三）考评机制缺乏 就目前的考评机制，上级院和本院未将乡检室的工作列入考核范围，各基层院处于应付式的设立乡镇检室，更多的精力仍然
11、集中在本院各部门的考核工作上，而对乡检室的管理和考评，涉及较少，使乡检室的设置成为一种“摆设” 。甚至部分领导认为乡检室反正未列入考核范围，工作是否开展，并不影响全院的考评。就这样，思想认识的偏差、考评机制的缺乏、管理上的不到位，使乡检室不能步入正常的发展轨道，严重制约了自身优势的发挥。 三、乡镇检察室建设的可行性模式 6（一）直接派驻型 直接派驻型是指基层院通过设立乡检室，由专门的人员独立负责检察室的工作开展，充分发挥延伸法律监督的新平台。就云南省为例，已设立的派驻检察室均为直接派驻型。一般采取设立一个乡检室，管辖周边二至三个乡镇，代表基层院在辖区内开展法制宣传、职务犯罪预防等检察业务工作，
12、派驻情况基本与“两所一庭”相协调。 就云南省基层院目前的情况，不宜都采取设立直接派驻型乡检室。一是人员配置不足，难以实现派驻专门人员进行管理；二是青年干警做群众工作的能力不高，甚至有不少干警不愿到农村开展工作；三是各院都在实施“两房”建设，在经费紧张的情况下，而乡检室的运行也需要花费很大的开销，会增加院内的资金压力。因而，基层院应当根据自身情况，充分考虑检察室建设的利弊，否则建设过广、过滥，注定只能成为摆设的“花架子” 。有条件的基层院设立直接派驻型乡检室，派遣专人负责开展工作的同时，还应当充分授权乡镇检察室，赋予它工作的“硬任务” ，增强工作的主动性、独立性。否则，如果还是局限于目前工作的“
13、软任务”内，没有明确的监督任务，没有明确的考核标准，就没有派驻乡检室的现实性与必要性。因此，直接派驻型乡镇检察室建设应从接受控告、申诉、开展法制宣传等工作，扩充到受理刑事立案监督、社区矫正监督等工作中去，并协助民行、侦监、监所部门对案件进行必要的调查，但不承担以上部门的交办案件；发现、受理职务犯罪案件线索，向自侦部门报送，禁止自行初查，经检察长批准后，可以配合自侦部门进行初查、立案等工作。同时，随着新民事诉讼法的实施，民行部门将7面临新的工作压力，乡检室应充分发挥接触一线群众的优势，加强民事行政检察职能宣传，引导群众在民事行政诉讼中权益受损时，合法地运用检察监督手段进行救济，减少涉法信访。 （
14、二）间接派驻型 间接派驻型是指基层院在乡镇不直接派驻检察人员，通常也不设办公用房，采取在司法所、派出所、法庭等部门设立乡镇检察联络室，基层院各职能部门通过分片包干联系各乡镇来开展工作。最典型的是北京市顺义区检察院建立的检察长联系村镇制度，昌平区人民检察院建立驻村联络员制度。从云南省各基层院目前的情况来看，在乡镇设立检察联络室比较现实。一是可以克服基层院人员紧张的情形；二是可以减少经费支出；三是充分发挥各职能部门的优越性，大家都能“走出去”开展工作；四是增强青年干警的群众工作能力。这一模式，以基层院为主导，各职能科室分片联系各村镇，加强其联系互动，以联络室为基点，辐射到包干的各村镇。 就大理州来
15、讲，已建立的乡镇检察室，在没有专人负责的情况下，一是可以将其转化为该模式运行，聘请司法所、派出所、法庭等机构的人员为检察室联络员，安排在检察室办公室值班，对来信、来访等事项做好记录，如果发现需要检察室继续参与解决的事项，及时的通知检察室人员下去处理。为了防止工作走过场，检察室或联络室应与乡镇各派驻机构建立定期联系制度，共同为辖区和谐稳定出谋划策。二是基层院可以采取各科室轮流值班的方法，并制定好乡镇检察室值班安排表 ，要求各科室严格按照值班安排表按时到乡镇检察室开展工作，并做8好相关开展工作的记录，确保检察室的正常运转。 总之，无论是直接派驻型还是间接派驻型乡镇检察室，其工作职责都不能简单的理解为，是分解院内职能部门的检察业务，而应理解为是职能部门履行检察业务的一种延伸和下沉，是为了方便群众控告、申诉、举报等，所以应当在乡镇、村委会设立检察工作信箱和宣传栏，公布检察室工作人员联系电话和举报热线电话，以方便群众和相关派出机构的工作联系，与辖区内各村委会建立联系会议制度，让更多的群众全面了解检察工作的职能作用。
