1、1优化我国基本公共服务绩效评价的思路及制度支持摘 要：目前，我国基本公共服务绩效评价存在制度不健全，规范程度低；评价主体单一，公众参与度和评价的透明度不高；行为导向的评价指标体系多侧重于近期绩效考核和资金监管，对中长期绩效和公共服务供给的可持续性重视不够等问题。为此，应以相关性、效率、效果和可持续性为准则开发绩效评价的指标体系，建立以基本公共服务为核心的政府绩效管理制度，创新动态监测机制，规范利益相关者参与机制，强化评价结果的使用和扩散，以推动基本公共服务绩效评价的开展。 关键词：基本公共服务；绩效评价；指标体系；创新；制度支持 中图分类号：D63-3 文献标志码：A 文章编号：1002-74
2、08（2013）03-0015-03 我国基本公共服务“十二五”发展规划指出：“建立健全基本公共服务体系，促进基本公共服务均等化，是深入贯彻落实科学发展观的重大举措，是构建社会主义和谐社会、维护社会公平正义的迫切需要，是全面建设服务型政府的内在要求。 ”当前，我国基本公共服务供给不足，发展不平衡的矛盾比较突出，建立健全基本公共服务体系还面临许多困难和挑战。要实现该规划所提出的基本公共服务“供给有效扩大，发展较为均衡，服务方便可及，群众比较满意”的主要目标，有赖于其供给机制的创新。近年来，学术界和政府部门对于绩效评价和健全行政问责制度在提高基本公共服务供给质量中的作用有了统一的认识，认为有必2要
3、强化基本公共服务绩效评价的实施。但对如何开展基本公共服务绩效评价，尚未达成共识。 从已有的研究看，西方的绩效评价主要有“3E”和“4E”法、逻辑模型法、标杆管理法和平衡记分法等。Kam Jugdev 和 Ralf MLLER 认为项目在不同阶段应有不同的绩效指标，由此引发了政府对公共项目的利益相关者的重视。Clifton C and Duffield CF 也认为项目各利益相关方评价项目管理绩效的指标应有所差异。英国、澳大利亚、新西兰、加拿大和美国等国对公共服务绩效评价都强调以结果为导向的绩效评价，但评价指标体系和评价方法有所差异。国内有关绩效评价的研究多集中于政府机构绩效评价。目前，我国公共
4、服务的绩效评价尚处于起步阶段。在理论层面，对公共服务绩效评价标准、框架、体系和制度建设等问题缺乏系统的研究；在实践层面，尚未形成科学、规范的评价模式和客观公正的评价机制。针对上述情况，本文在分析我国基本公共服务绩效评价现状的基础上，着重探讨优化我国基本公共服务绩效评价的基本思路和配套措施。 一、我国基本公共服务绩效评价的实施现状 1.我国开展基本公共服务绩效评价的制度与实践。在我国，最早对基本公共服务进行绩效评价的是中国社科院的陈昌盛、蔡跃州两位学者，他们采用基准评估（标杆）法和 DEA 方法对我国各省区的公共服务绩效进行分类评价和综合评价。2010 年，卫生部和财政部印发关于加强基本公共卫生
5、服务项目绩效考核的指导意见 ，此后，各地逐步开展推行基层卫生机构绩效考核。2010 年，广东省政府对基本公共服务均等化进行3绩效考评，其所辖各市相应地实施基本公共服务均等化的绩效考评。2011 年，财政部印发财政支出绩效评价管理暂行办法 ，确定了财政支出的绩效评价框架和指标体系，其指标体系围绕项目决策、项目管理和项目绩效进行开发，与之前学术界和政府部门开展的绩效评价相比，除了重视资金管理和目标的实现程度之外，该指标体系中增加了“决策过程”和项目效果的“可持续性影响”等指标，是我国财政支出绩效评价实践的进步。2012 年 7 月，国务院我国基本公共服务“十二五”发展规划提出：国家发改委要以全国基
6、本公共服务水平综合评价为重要手段，制定评价指标体系和评价方案，牵头组织开展中期评估和终期评估，并向国务院提交评估报告，以适当方式向社会公布；各级政府部门要开展本行业和本地区的基本公共服务水平监测评价；鼓励多方参与评估，积极引入第三方评估；完善基本公共服务问责机制，增加基本公共服务绩效考核在政府和干部政绩考核中的权重。 “规划”中的上述规定，将进一步推动我国基本公共服务绩效评价工作的开展。 2.我国基本公共服务绩效评价存在的问题。目前，我国基本公共服务的绩效评价工作尚处于探索阶段，绩效评估体系和评估制度还不健全，在实施绩效评价中存在以下几方面的问题： 第一，地方政府对公共服务实施的绩效评价制度化
7、程度和规范程度不高，评价方式多，运动式的评比色彩较重，随意性较大，绩效评价对政府绩效改善的促进作用有限。第二，评价主体单一，主要是由上级管理部门对下级进行评价或内部自评，评价主体缺乏独立性，评价过程中社会公众的参与度低，评估过程的透明度不高，社会监督和约束机制薄4弱。第三，以“行为导向”构建评价指标体系的居多，其指标的设计着重关注近期绩效考核和资金监管，缺乏对基本公共服务供给的监测，对基本公共服务供给的中长期绩效和项目的可持续性重视不够。第四，基本公共服务绩效评价结果的应用受到限制，主要体现在绩效评价结果不能及时的向公众公布，接受公众监督，绩效评价结果没能作为今后财政预算的依据，也没有把绩效评
8、价结果纳入到政府和干部的政绩考核中去。上述问题影响了绩效评价结果的科学、客观和公正性，也在一定程度上制约了绩效评价结果的使用和扩散，制约了评价结果对改善公共服务供给绩效促进作用的发挥。 二、优化我国基本公共服务绩效评价的思路 随着基本公共服务供给主体的多元化改革，绩效评价的开展既要依据财政部预算司印发的财政支出绩效评价管理暂行办法 （财预2011285 号）的规定，又要适当借鉴国际金融组织贷款项目的成功经验，探索一套既吸收国际先进经验又符合中国国情的绩效评价模式。 1.关于基本公共服务绩效评价的基本内容。公共服务具有公共物品属性，其供给要兼顾公平与效率。公平性主要体现为：基本公共服务供给水平和
9、覆盖面，受益群体的满意度，基本公共服务均等化程度，基本公共服务对居民长期发展的影响及其对其他利益相关者的影响。供给的效率主要体现为：公共服务的投入产出与政策的相符性，产出的效率以及项目实施和运转的可持续性。基于上述理解，本文把“基本公共服务绩效评价”界定为：根据一定的目标，按照一定的评价准则，运用一定的评价指标和评价方法对基本公共服务供给的相关性、效率、效果及其5可持续性等方面进行客观、科学和公正的评价。这里选择国际常用的逻辑模型来确定基本公共服务绩效评价的基本内容。逻辑模型是“一种理解从投入到产出结果之间的因果关系的有效工具” 。其基本逻辑是：对某个项目投入一定的资源，就会有一定的产出（产品或服务） ，这些产出会使项目区域、受益群体及其相关者产生某些变化。基于这一逻辑，基本公共服务绩效评价的重点是公共服务供给过程中的投入、活动、产出、成效和影响等基本内容。其中，公共服务供给的投入是指用于公共服务供给的人力、资金、实物和时间等资源；活动是指为了实现公共服务的供给目标，使用各种资源的各项活动和工作，包括公共服务供给设施建设、供给能力建设等；产出是指通过实施各项活动而产生的服务；成效是指公民享受公共服务的产出而获得的短期或中期的直接效果；影响是指由公共服务供给所产生的长期效果，比如基层卫生机构医疗条件的改善提高了当地居民的就医便利性。
