1、1中国税务部门人员素质及结构配置分析：基于征管效率视角摘 要对中国税务部门人员素质与结构配置的效率进行了系统分析，通过比较作出客观的评价。分析表明，中国税务部门人员数量庞大、年龄结构老龄化、文化程度及专业素质不高、配置结构不合理，与发达国家相比差距较大。税务部门人员及结构配置的低效率，造成税收成本过高，而税收征管效率较低。国际上许多税务部门的人力资源管理成功经验可以借鉴，以改善中国税务部门人力资源质量及其结构配置低效率状况。 关键词税务部门；人员素质；结构配置；征管效率；中国 中图分类号F812.42 文献标识码A 文章编号1671-8372（2013）04-0095-05 伴随着我国税收收入
2、规模总量逐年迅猛增长，税收征管成本也一直居高不下，税收征管效率低下，引起了理论界和税务部门的重视。在税收征管实践中，人员的投入和配置对税收征管的效率产出影响越来越大，因此有必要从税收征管的效率角度考虑税务部门人力资源及其配置情况。我国对税务部门人员素质与配置效率的研究文献较少，多从某一切入点入手提及税务部门人员配置状况。王德祥利用 SFA 方法对我国税收征管效率及其影响因素进行了实证分析，认为适度减少税务部门人员数2量可以提高税收征管效率1。福建省国家税务局课题组从专业能力、提升与鼓励、报酬、福利、人际关系、外部影响等 6 因素分析了税务部门的行政执行力，研究表明我国税务部门的机构设置、人员素
3、质和制度建设等方面与税务工作现实要求之间的矛盾日益突出2。潘雷驰总结出现阶段税务人员的行为目标并针对税务人员心理需求和征管环境不和谐之处对税收管理提出改进建议3。苏强借鉴国外纳税评估经验，提出“人机结合”的评估模式，建议注重评估人员的素质培养和考核4。李林根认为“金税”三期建设忽视了人的因素，包括纳税人及征管人员的服务与管理，应重塑纳税服务，提升征管效率，把人和事放在同等重要的位置上5。 上述研究对我国税务部门提升人员素质、优化队伍结构配置、降低税收征管成本、提高征管效率有一定的借鉴意义。但现有研究也存在两方面不足：一是多数研究都从提高税收征管效率的对策加以阐述，仅仅从加强培训、建立绩效考评机
4、制、重组税务人员和机构配置等角度泛泛论述，专门研究税务部门人员素质和结构配置效率的文献较少，缺少对税务人员状况的系统分析；二是较少研究税务部门的机构配置及其效率问题，通过对比发达国家的机构设置状况得出效率结论的研究就更少。本文将针对上述两方面问题对中国税务部门的人力资源状况进行分析。 一、人员投入 1994 年分税制改革以后，中国在税收征管上投入的人力、物力、财力越来越大，特别是税收征管人员的投入，构成了一支规模庞大的征管队伍。过快的人员增长使税务部门臃肿，税收征管效率降低。199632010 年中国税务系统正式在职人员数量的增减变化如图 1 所示。 由图 1 可知，1994 年分税制改革以后
5、，全国税务系统各部门人员快速增长。1993 年税务部门全系统共 57.9 万人，而到 1996 年增至 77.7 万人。2004 年政府部门的精简改革，使税务部门人数有一定程度的减少，但随着各地非正式编制人员的转入，到 2006 年税务系统的人员总数又增至 85.37 万，之后一直保持在 80 万人以上，这还不包括一些事业编制和无编制人员。臃肿的税务系统人员状况，使得我国的税收征管成本逐年上升，而税务系统人均征税水平却一直没有大幅度增长，税收征管效率水平较低。 相比于世界其他国家，我国的税务人员数量庞大，为美国的 8 倍，日本的 15 倍，德、法等国的 78 倍（见表 1） 。 我国税务部门人
6、员数量的膨胀，带来一些突出问题：首先是过多的人员造成税务系统的工资支出较多，税收征管成本绝对数额大幅度增加；二是工作中难以合理做出人事安排，人浮于事、推诿扯皮的现象时有发生；三是税收收入的绝对数虽逐年增长，但作为税收征管效率判别指标之一的人均税收贡献率却因税务人员过多而增长缓慢；四是各地人员配置的平均化，并没有按照经济税源的分布确定税务人员数量，造成一定程度的人力资源浪费；五是纳税人需要应对多个税务管理人员的审批、核准，不可避免地增加其纳税成本，使社会整体税收效率降低。 二、年龄结构 我国税务部门人员的老龄化现象较为严重，人员年龄结构不合理。2010 年我国税务部门 30 岁以下的人员约占 5
7、%，主要是新加入的人员，4他们虽然学历层次比较高，但税收征管经验尚浅，难以独立承担征管工作。3040 岁的人员约占 35%，他们是税务部门的业务骨干，经过一段时间的学习和锻炼，已经可以独立进行税收征管工作。据有关研究证实，这个年龄层次的业务骨干管理着 80%90%的税收收入，是我国税收征管工作的基础力量。4150 岁人员约占总数的 50%，其中有相当一部分是税务部门的各级别领导，他们具有较为丰富的业务经验，但总体年龄偏高、业务知识老化，其工作精力难以应对繁重的征管业务要求。50 岁以上的人员约占 10%，部分人员是我国税务部门的高层领导，工作重点更偏重于战略层面的税收制度优化与提升，对税收征管
8、业务的关注度较低。由于我国税务部门中 4060 岁的人员比重过高，致使其人员结构有一定程度的失调。 由于人员、岗位、编制等方面的限制，我国税务系统人员的补充受到一定程度的制约。以国税系统为例，每年通过考试招录人员约为 2000人，对比国税系统现有人员约为 46 万人的规模，每年新进人员的比例不足 5。按照现有国税系统 31 个省局，每个省的国税系统平均每年招录新进人员为 65 人，分摊到每个县级国税局每年不足 1 人，这还不考虑税务稽查局、直属分局等直属机构及派出机构的人员补充情况。税务部门的人员年龄结构失调、人员补充限制，导致 2000 年以来各地税务部门，特别是县市级税务部门，出现了不同程度的人才断层问题，部分基层税收征管部门的平均年龄已超过 45 岁，而这些基层税收征管人员，组织管理着较大份额的税收收入。由于年龄偏大，这些基层征管人员的知识结构已难以适应网络化、信息化征管要求，这在一定程度上造成我国的税5收征管效率水平偏低。
