1、1我国地方政府债券发行的法律问题分析摘要什么是地方政府债券，其发行有何意义？为什么国家对于地方政府发行债券的政策和态度有所转变，地方政府发行债券是否有其必要性和必然性，目前的地方政府债券的发行体制是否有其不足之处，对此可以提出哪些建议？文章将从这几个方面来对于我国的地方政府债券发行的法律问题进行阐述。 关键词地方政府债券；禁止性规定；体制性 一、地方政府债券的理论和法律背景 （一）地方政府债券的概念和发行意义 所谓的地方政府债券又称市政债券或地方公债，是一个与国债相对应的概念。它是指符合发债条件的地方政府，在经常性财政收支不足的情况下，为了适应地方社会公益事业发展及满足公民对公共物品的需求，以
2、本地区社会经济发展状况和财政短缺程度为依据，由地方政府或其授权的代理机构按照有关法律规定向社会发行的，承诺在一定期限内还本付息的债务凭证。作为一种市场化融资的方式，发行政府债券仅从理论上来说，其意义大致有以下几个方面：一是构建一个更加透明和高效的融资方式，进一步拓宽了地方政府的融资渠道，促使政府融资模式进行结构性转变，有利于促进地方财政透明运行；二是锻炼了政府市场化融资的能力，有利于形成市场对政府行为的硬约束；三是有利于丰富我国债券市场的产品种类，提高债券市场的广度和深度，而且可以作为利率2市场化的试验平台；四是作为一种金融资源的配置方式，地方债的发展将有利于促进全社会资金的合理流动，提高资源
3、的配置效率。 （二）地方政府债券法律制度现状 1.预算法禁止性规定 上文中已有提到， 预算法第 28 条对于地方政府债券的禁止性规定，预算法禁止地方政府发行债券的初衷在于防止地方政府背负过多的债务，无力偿还而最终引发地方政府的信用危机和道德危机，而这些债务最终将转化为中央政府的债务。那么通过预算法的禁止性规定，我国地方政府是否就不存在债务了呢？答案是否定的。据国家统计中心统计，整个地方政府债务至少在一万亿元以上，而且绝大多数都是隐性债务，仅全国乡镇政府所欠债务就达到 2200 亿元。 但是， 预算法强调除了有法律和国务院另有规定外，地方政府不得发行地方政府债券。从中我们可以看到，在对地方政府发
4、行债券权予以否定的同时，预算法实际上也为政策的调整预留了一定的空间，即“法律和国务院另有规定除外” 。地方政府发行债券必须有法律依据，不但要有专门的法律予以规制，国务院的发行债券行为也需要法律的授权。除此之外，任何地方政府发债行为或者通过地方投融资平台、国债转贷等模式发行的地方债券均属违法行为。 2.相关税收立法没有明确规定 个人所得税法 （2007 年 12 月 29 日第五次修正）第四条第二款规定：“国债和国家发行的金融债券利息免交个人所得税” 。此项规定为国债实行免税措施提供了法律依据，然而无论企业所得税法还是个3人所得税法中都未对地方政府债券是否免税作出明确的规定，这就为地方政府债券的
5、发行增加了更大的障碍。国债以国家财政为保证素有“金边债券”之称，其保障性和稳定性不言而喻；地方政府债券发行主体为地方政府，其稳定性不高风险较大，加之没有如所得税法等法律在优惠措施上的支持，使地方政府债券的发行将面临更多的困境。 3.部门规章仍未形成体系 2009 年 3 月财政部出台了2009 年地方政府债券预算管理办法 ，通过对地方政府财政收支的规范化管理，进一步提高财政资金的有效使用率。为了配合2009 年地方政府债券预算管理办法的实施，财政部连续颁发了关于做好发行 2009 年地方政府债券有关工作的通知 、 财政部代理发行 2009 年地方政府债券发行兑付办法 、 财政部代理发行地方政府
6、债券财政总预算会计核算办法等制度，对地方债的具体发行及相关预算管理作出了相应的部署。虽然财政部为鼓励公民或法人购买地方政府债券制定了诸多的法规，然而这些法规体系松散，相互衔接不严密，对偿债责任和偿债主体等关键问题并未做明确规定，使地方债（国债转贷）暗藏风险，购买者的权益得不到充足的保障。 由此可见，我国整个法律体系对于发行政府债券的问题还是没有做到全面系统客观的规制，已渐不能满足现实中对于地方政府行为的引导和管制。 二、地方政府债券发行的必要性 （一）为城市化建设筹集大量资金的需要 目前中国城市化在加速，资金需求量很大，而目前资金来源主要是4靠银行贷款。通常地方政府债券的利率低于银行贷款利率，
7、再加上居民手中富余资金存量较大，所以发行地方政府债券可以为城市化建设以较低成本筹集到大量资金，这样一来也缓解了银行贷款的压力，分散了银行体系的风险。 （二）健全证券市场体系的需要 国内金融市场上既安全、收益也不错的投资工具十分匮乏，这从目前居民踊跃排长队购买国债的情形可见一斑。地方政府债券的推出可以弥补证券市场的结构缺陷。地方政府债券的信用等级介于国债和公司债之间，其收益率低于同期限公司债利率而略高于同期限国债利率。社会公众储蓄资金、保险资金、社保资金长期安全保值和稳健增长需求日益增长的背景下。地方政府债券的出现可以满足这些资金的投资需求。 （三）解决地方政府财政赤字的需要 虽然预算法不允许地
8、方政府列赤字，但地方政府负债严重已成为不争的事实，并且地方政府的负债很多都是隐性负债，致使目前没有哪一个部门能够说清楚地方政府负债到底有多少，连数额都摸不清楚的情况下就更别谈风险控制了。所以发行地方政府债券一方面给地方政府一个合法的融资渠道，另一方面也便于统计地方政府负债数额，加强地方政府财务状况的披露，这样更有利于监督和约束地方政府负债行为。再加上将来对地方政府债券实施保险措施的话。就有专业人士来监督地方政府的行为，减少地方政府违约的风险。 三、发行地方政府债券的可行性对策 （一）明确发债主体资格 首先，要从法律明确地方政府的发5债标准。通过法律明文规定可以发债的地方政府需要达到的财政条件和
9、经济发展程度，并对经济发展程度制定量化标准。 其次，赋予地方政府独立的发债资格。我国法律应该允许符合发债标准的地方政府拥有独立的发债权，这样才能从根本上解决我国地方政府债券主体发债主体不明确的问题。 第三，从制度设计的稳定性和法律的前瞻性来看，我国地方政府债券的发债主体不应该从政府级别上过分详细地划分，任何一级政府均有举债的权力，因为地方经济的发展是一个动态的过程，任何级别的政府只要满足发债的基本标准即获得发债权利。 （二）理顺分税财政体制 首先，完善财政分税体制，规范各级政府的财权和事权分配，按照地方财政和经济能力安排债券发行比例，以便合理地确定地方债券的发行规模。 其次，完善地方税收体系。
10、税收收入是地方财政的主要来源，地方政府要有独立的事权首先得财权独立。现阶段我国地方税收大部分要上缴，笔者认为，将部分税种的征税权利下放，由地方政府根据本地方实际自主确定征税范围和征税标准，以缓解地方税种缺乏的现实。税收能力增强意味着财政能力的增强，财政能力是地方债券的发债基础和偿债保障。 第三，地方政府债券的风险小于企业债券而高于国债，为提高地方债券的资信水平、促进地方政府债券市场的发展，我国应该从税收立法上给予地方政府税收优惠政策以吸引更多的投资者。 6（三）采用两级监管模式 第一，中央政府的监管。一些地方政府为了获取更多的财政资金而存在负债倾向，并且在目前我国的财政体制下，地方负债并可以不
11、对偿债负债。因此，中央政府为了避免地方政府将风险和偿债责任转嫁于自身而应该对地方政府加强监管。 第二，地方权力机构的监管。 中华人民共和国宪法规定“中华人民共和国的一切权力属于人民” 、 “国家行政机关、审判机关、检察机关都由人民代表大会产生，对它负责，受它监督” 。人大及其常委会是我国的权力机关，各级政府由相应级别的人大产生并对人大负责。地方人大对地方政府的监督是人大的职责之一。目前由于行政权的扩张，人大的监督职能不能有效的发挥，且相对于地方政府而言，人大对地方公共物品的需求信息了解更少，要改变这一局面，首先要限制行政权的过度扩张；地方人大的监督权是全方位的，从债券发行时起，止于债务人完全履
12、行债务职责。 （四）修改和完善相关立法 首先，立法机关应修改预算法中不符合现实需要的内容，赋予地方政府债券合法性。建议在预算法修订中，对允许地方政府发债进行原则性规定，如地方政府的经常性预算必须收支平衡，不允许有赤字，资本性支出赤字可以在资本市场发债弥补。 其次，要制定相关法规。使地方政府债券的发行、流通做到有法可依。地方政府债券的发行可像企业债券一样采取审核制，地方政府必须符合有关条件。如几年来财政收支状况是否平衡，资金投向是否符合产7业政策，还贷是否有保证，才考虑是否准予发行。在发行初期对地方发行债券的期限、规模加以必要的控制。 注释 王红建：地方公债、财政分权与宪政的实现 ，载河南社会科
13、学2009 年第 3 期。 张宪东：地方政府债券发行的作用及其风险控制 ，载社会发展2010 年第 1 期。 邓淑莲：地方政府该不该发债对修订的几点思考 ，载上海财经大学学报2008 年第 3 期。 陈永福：地方政府发行债券的法律研究 ，贵州大学硕士论文，2005 年 6 月。 刘培峰：事权、财权和地方政府市政建设债券的发行城市化进程中一种可行的融资渠道 ，载学海2002 年第 6 期。 马洪范：中央代发地方政府债券的历史使命与战略意义 ，载中国金融2009 年第 5 期。 张娥：我国发行地方公债的可行性研究 ，华中师范大学 2007年硕士学位论文。 郭文英、李江波：我国发行市政债券的必要性分
14、析 ，载财政与金融2008 年第 24 期。 张宪东：地方政府债券发行的作用及其风险控制 ，载社会发展2010 年第 1 期。 郭琳，陈春光：关于我国发行地方公债的若干思考 ，载山东8大学学报2004 年第 6 期。 贾康，李炜光，刘军民：关于发展中国地方政府公债融资的研究 ，2002 年中国政法大学硕士学位论文。 参考文献 1郭琳.陈春光.关于我国发行地方公债的若干思考J.山东大学学报. 2马洪范.中央代发地方政府债券的历史使命与战略意义J.中国金融，2009， （5）. 3张娥.我国发行地方公债的可行性研究D.华中师范大学，2007年硕士学位论文. 4郭文英，李江波.我国发行市政债券的必要性分析J.财政与金融，2008， （24）. 作者简介刘念，女，上海交通大学凯原法学院国际法专业硕士在读，研究方向：金融法。
