1、1构建检察机关提起民事环境公益诉讼相关制度的考量摘 要民事环境公益诉讼作为公益诉讼中最具典型意义的诉讼种类，成为迄今为止世界大多数国家保护生存环境、生态环境的最有力手段之一。而我国正处于探索和起步阶段，鉴于许多西方发达国家已经具备成熟的民事环境公益诉讼制度及相关配套制度，其中许多立法经验和实践经验是值得借鉴与参考的。 关键词生态文明；检察机关；民事环境公益诉讼；制度 一、问题的提出 笔者认为，无论是从检察机关本身所承担的法律职责角度而言，还是从检察机关代表国家、社会公众提起民事环境公益诉讼达到的法律效果和社会效果角度而言，检察机关提起民事环境公益诉讼不仅不与法律监督地位和现行法律法规相冲突，而
2、且也有利于打击严重破坏生态环境的民事侵权行为。 虽然新修正的民事诉讼法中规定了“对环境污染、侵害众多消费者权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的有关机关和有关组织可以向法院进行起诉。 ”但是并没有明确规定检察机关能够为了国家利益、公共利益而提起民事环境公益诉讼的所享有的权利和承担的职责，导致司法实践中面临诸如主体争议、在环境公益诉讼中享有权利争议及相关权利制度不明确等问题。因此，为了更好地履行检察机关法律监督职能，为地方生态文明建设提供强有力的法律保障，有必要思考如何构建检察2机关提起环境公益诉讼的具体程序和制度，这是新时期检察机关面临的重大课题。 二、对域外检察机关提起民事环境公益诉讼的考
3、量 （一）美国 美国的民事环境公益诉讼制度与其他国家相比是最为成熟的。美国的公民诉讼制度在本质上就是公益诉讼制度，在保障公众环境卫生权益上起到很大的作用。随着司法实践的发展，产生了“私人检察总长制度” ，并且检察机关在提起民事环境公益诉讼的管辖范围上也规定得比较宽泛，如制定的国家环境政策法 、 清洁空气法 、 噪音管制法 、 有毒物品控制法 、 清洁水法以及固体废弃物防治法等有关环境法律法规中，均规定并授权了检察官能够提起相应的环境侵权诉讼，或者在一定范围内支持主管机关和私人提出的请求。在美国联邦地区法院民事诉讼规则中第十七条规定， “在法定的情况之下，保护他人利益的案件也可以美利坚合众国的名
4、义提起诉讼” ， “典型的如禁止令请求诉讼、职务履行令请求诉讼和相关人诉讼” 。 （二）法国 十二世纪法国的国王代理人制度被理论界公认为是法国检察制度的起源，检察机关的职责就是维护社会公众利益。并且，在民事诉讼法中赋予了检察机关可以作为当事人（主当事人或者从当事人地位）提起民事诉讼，代表社会追究侵权人的民事责任，无论是以哪种身份参加民事诉讼，其目的都是维护公众利益，保护社会公共环境利益而提起的诉讼。3（三）德国 德国在民事环境公益诉讼方面受法国影响较深。1831 年建立了类似于法国的检察制度，注意区分了为公共利益的诉讼和私人利益的诉讼。并在此基础上确定了“公共利益代表人”的检察官制度，赋予检察
5、机关可以对涉及社会公众利益的民事案件依法提起民事诉讼的权利与职责。德国行政法院法在第四节“公益代表人”部分第三十五条（联邦行政法院检察官）的第一款规定：“在联邦行政法院中设有一名检察官，为维护社会公共利益，此检察官可以参与在联邦行政法院中的任何诉讼，但是不包括军事审判庭的案件以及纪律惩罚审判庭的案件。该联邦行政法院检察官听命于联邦政府。 ”该法在第三十六条（公益代表人）第一款中的规定：“根据州政府法规所规定的准则，行政法院以及高等行政法院内各设一名公益代表人，可就一般或是特定案件授权于该代表，代表州或者州机关提起诉讼。 ” 总体来看，各国在立法和司法实践中都有我国需要借鉴和参考的地方：第一，实
6、践先行，迫使立法要到位。必须通过立法程序将实践当中已经取得成绩以立法形式加以确定，如上述美国、法国和德国均通过法典或者具体法律法规的形式为检察机关提起或者参与民事环境公益诉讼奠定了法律基础；第二，有一定的限制。为防止检察机关权利过度扩大化，如美国和德国，均通过立法形式将检察机关能够提起民事环境公益诉讼的受案范围予以限定，并不是任何案件都能提起民事诉讼，也不能对法律没有明文规定的案件提起民事诉讼；第三，明确规定检察机关能够以当事人（主当事人或者从当事人）的身份提起民事环境公益诉讼，4在法庭当中，能够完全行使与法律规定公民私人作为民事当事人相应的权利和义务。 结合我国目前的国情而言，无论是从国家全
7、面建设生态文明角度出发，还是着眼于各地建立宜居城市、生态文明城市等角度出发，赋予检察机关提起民事环境公益诉讼已成为大势所趋。并且在司法实践方面，已有为数不少的检察机关参与到有关民事环境公益诉讼中，比如前不久发生在广东省首例环境公益诉讼的案件，检察机关就充当原告身份对严重污染河流的企业提起了诉讼，并最终得到法院的支持而胜诉，为河流附近的村民获得了污染赔偿。但是立法层面上并没有赋予检察机关能够行使这样的权利，只是在新修正的民事诉讼法中规定了“对环境污染、侵害众多消费者权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的有关机关和有关组织可以向法院进行起诉。 ”仍然缺乏强有力的法律依据，给当前各地检察机关代表国
8、家、代表社会公众提起民事环境公益诉讼造成了诸多不便。因此，应当在借鉴和参考国外立法经验基础上，结合我国具体实际情况，完善在这一方面上的缺失。 三、我国检察机关提起民事环境公益诉讼制度设计具体建议 （一）应在民事诉讼法中体现赋检察机关提起环境公益诉讼的原告资格 首先，我国民事诉讼法第五十五条已经明确规定对环境污染等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和社会组织可以向法院提起诉讼，但是在第一百一十九条起诉条件中并没有对第一款进行修正，仍然要求原告与本案要有利害关系。也就是说，如果提起诉讼的原告资格5不适格，就无法向法院主张权利，但是这并不能阻挡检察机关作为准原告资格向法院提起民事环境公益诉讼。司
9、法实践中，检察机关以其作为国家公诉人的法律地位向法院提起民事诉讼，这是由检察机关作为国家法律监督者这一特性决定的，基于此，检察机关无论是否具备正式原告资格，都能够向法院提起有关环境公益的诉讼。遗憾的是，正由于法律中对此没有明文规定，客观上存在个别地方法院对于检察机关提起的环境公益诉讼没有受理的情况，比如福建省霞浦县法院审查认定检察院不符合起诉主体的资格而没有受理该案。其次，根据司法能动性原理，检察机关为维护国家和社会公众环境利益，主动提起民事环境公益诉讼，是司法能动性原理的体现。另外，在面对一些企业、个人严重污染环境时，检察机关能够主动出击，不仅有利于维护社会安定因素，更重要的是其自身具有与一
10、般主体相比所不具备的优势，即人力、物力和诉讼专业知识与能力，这些自身优势能够缩小与被告人之间“实力”的差距。 （二）应赋予检察机关享有一定的处分权能 所谓处分权能，是指权利主体对自身享有的权利具有完全的支配和处置自由。从现实角度看，目前检察机关处于准原告（非正式原告）的地位，与传统意义上讲的原告资格有一定的区别，并不是民事案件的直接利害关系人。但是笔者认为，这并不影响检察机关行使传统意义上原告享有的诉讼权利，理由如下： 第一，检察机关在民事环境公益诉讼中虽然与传统意义上的原告人有所区别，但是并不存在本质上的区别，既然能够代表国家、代表社会公众提起诉讼，那么就应该对检察机关享有的相关处分权能予以
11、默许，6即：能够独立行使如同传统意义上原告人享有一样的承认、放弃、变更诉讼请求以及遇到被告人改变自己侵权行为，或者妥善处理后续赔偿事项时，也有权利申请撤诉，否则就成了代表诉讼的“骨架” ，这样的诉讼不是真正意义上的诉讼。即便是国家的“代言人” ，也应当享有一定的处分权能，这样才能在复杂多变的庭审过程中才能更好地做到息诉止纷；第二，检察机关所代表的社会公众人数可能具有不确定性，具有很大的潜在性，如果不默许赋予检察机关相应的处分权能，那么当遇到被告人自愿履行赔偿义务情形时，作为原告的检察机关不能及时地变更自己的诉讼请求或者申请撤诉，那么其诉讼的法律效果和社会效果将大打折扣。因此，笔者认为，当检察机
12、关依法向法院提起民事环境公益诉讼的同时，检察机关就享有了像传统意义上原告人的处分权。 （三）诉讼费用承担与被告人救济程序 在经济快速发展和城镇化进程不断加快的背景下，公众对精神文明和生态文明的需求已远远超过对物质文明的需求。为了给公众营造更加和谐、宜居的生活环境，为推进国家生态文明建设，检察机关提起民事环境公益诉讼，就显得尤为重要。 既然检察机关是为了国家、社会公众利益而提起的诉讼，如果胜诉则收益自然要归还给国家、社会公众，此时，诉讼费用应当由败诉的被告人承担；同样，如果败诉则检察机关也应不承担后果，被告人的损失应该向国家请求赔偿，此时，诉讼费用应当由当地政府财政负担。 注释 7参见： Boc
13、a Raton：Environmental Law and EnforcementJ，Lew Publishers，1994. 苏B.K.普钦斯基：美国民事诉讼 ，江伟、刘家辉译，法律出版社 1983 年版，第 67 页。 Duane Woodard and Michael Rhome， Natural Resources damage litigation under The Comprehensive Environmental Response Compensation. And Liability Act M.14Hary.l.Rev，21 （1990） . 如德国民事诉讼法中规定，对
14、于涉及婚姻无效案件、雇佣劳动案件、重大环境污染案件、重大侵犯消费者权益案件等，检察机关或者检察官都有权提起或者参与民事诉讼。 Sir Jacob. Safeguarding the Public Interest： New Institution and Procedures； See Public Interest Law. Edited by Jeremy cooper and Rajeev Havana， Basil Blackwell Inc M.NewYork，1986. 参考文献 1谭闯，刘昌强，谢光才.检察机关提起民事公益诉讼研究J.西南政法大学学报，2005， （1）. 2（苏）B.K.普钦斯基.美国民事诉讼M.江伟，刘家辉译.法律出版社，1983. 3江伟，徐继军.将“公益诉讼制度”写入的若干问题的探讨J.中国司法，2006， （6）. 84王小钢.透视环境基本法中的公益诉讼J.环境保护，2010， （9）. 5胡亚球，夏玮.对检察机关环境保护监督机制的反思与完善J.扬州大学学报（人文社会科学版） ，2013， （2）. 作者简介陈筑?，贵州民族大学 2012 级法律硕士研究生；魏文波、万大武，贵州省遵义市汇川区人民检察院。
