1、1基层组织在“村改居”土地改制过程中作用探索摘 要：基层组织是“村改居”土地改制工作中最前沿最基层的“先头兵” 。基层组织的干部时刻与“村改居”的村民、土地打交道，是最了解“村改居”情况的、最前沿的一线管理人员。在法律有待健全，制度有待完善的前提下，要解决“村改居”土地改制过程中的各种问题，充分发挥基层组织的作用及职能是最佳的路径选择。因此，在城镇化进程加速发展的今天，如何充分发挥基层组织的作用，完善其相应的职能，是实现“村改居”社区土地管理工作的重要一步。 关键词：“村改居” ；基层组织；作用 中图分类号：C912 文献标志码：A 文章编号：1002-2589（2013）33-0099-02
2、 在农业社会向城镇社会转变的过程中，一些村庄被改建或拆建成城市社区，农民通过集中居住成了居民或市民。在转变的过程中，因农民自身素质等方面的主观因素，再加之规章制等外在因素的不健全，致使许多问题尤其是在土地改制过程中产生的问题都处于困境。农村基层组织作为最前沿的管理机构，最了解“村改居”的各类问题，同时它还与农民保持最密切的联系，因此，充分发挥基层组织的作用及职能是解决这一问题的最佳路径选择。 一、基层组织在“村改居”土地改制过程中的作用 中华人民共和国村民委员会组织法规定：“村民委员会依照法2律规定，管理本村属于村农民集体所有的土地和其他财产，引导村民合理利用自然资源，保护和改善生态环境。 ”
3、村委会这一基层组织被法律赋予的自治性功能直接决定了其在农村土地管理中的地位。它作为村民自治的载体在我国农村土地管理中发挥着重要的作用。 （一）农用耕地保护的作用 中华人民共和国土地管理法将“耕地保护”纳入其中，明确提出了耕地保护的目标，即实现耕地的总量动态平衡。这就意味着法律赋予了“耕地保护”者的职责。 “耕地保护”者因所处地位不同其效果也不同。政府从政策法规层面加以约束，农民从使用层面加以保护，而作为基层组织的村委会则发挥着桥梁作用。因为它对基层发展情况的熟悉，对居民生活状况的了解，对土地使用情况的掌握等，并能及时结合当地的实际情况，提出适合当地土地管理的各种办法，起到上传下达连接政府与广大
4、分散农民的中介作用。 （二）村民用地规范的作用 据相关资料显示，我国目前有 2.4 亿亩村庄建设用地，而空置宅基地就占 10%到 15%之多，并且这些空置宅基地基本位于村中央1。这种缺乏规范管理的建房局面造成土地的严重浪费。而在这一问题的管理上，调查显示，依靠政府政策、法制的约束效果不高。而基层组织由于处于农用地使用的最前沿阵地，是最直接的管理者，与其他管理机构相比较而言，更具贴近现实、发现问题及解决问题的实力，可以更有效地规范村民用地的使用。 （三）维护土地承包经营权，促进土地改制的作用 3土地作为农村发展的基石，是“村改居”顺利推进的基础。基层组织作为“村改居”集体土地的所有权人，就必须做
5、好集体土地的经营，制定土地经营方式，有效组织合作化生产、专业化生产是其重要职责。首先要确保土地改制过程中村民的权益，其次是集中土地，提高利用效率，组织协调好监督。 （四）协调群体利益的服务作用 我国法律规定村民委员会是基层群众性自治组织，实行民主自治管理原则。所以，从本质上讲，村委会应该属于基层服务性质的组织机构，应维护本场域内全体村民的利益2。 “村改居”过程中不可避免地会遇到一些群体权益的维护问题。在村民自身素质有待提高，法律法规逐步完善的实际情况下，迫切需要能代表群体利益的组织站出来，维护群体利益。而基层组织恰恰是最佳选择。依据村民委员会组织法规定，“在农村事务的管理中，村委会享有一定的
6、自治权，其有权自主召开村民会议并主持会议，同时决定自治范围内的一些事情。对属于关系到全体村民重大利益的问题，具体到农村土地征地发放土地补偿款事项上，村委会必须召开村民会议，由村民会议通过集体讨论决定并通过分配方案”2。所以，具有“行政性质”的基层组织发挥了协调群体利益的服务作用。 不难看出，在城镇化进程中基层组织在“村改居”土地管理中的作用是不可或缺的。 二、基层组织在“村改居”土地改制过程中的问题及原因 为了初步把握基层组织在“村改居”土地改制中的现状，分析影响4因素，笔者采用问卷调查和个别访谈的方法，对秦皇岛市海港区、经济技术开发区、北戴河区“村改居”社区进行了抽样调查，根据调查资料，现分
7、析如下。 （一）基层组织在“村改居”土地改制过程中的现状 通过对秦皇岛市“村改居”社区的问卷调查以及与村民、村干部以及上级领导座谈资料的总体分析，总结并概括出当前“村改居”土地改制过程中存在的问题： 1.基层组织管理制度缺失 依据土地法的相关规定，基层组织是农村集体经济组织的代表，是村民实现基层自治的组织，它对农村集体土地享有经营管理权。但并没有相关的法规约束监管基层组织的权利。在所调查的区域内，调查结果显示对于“村改居”基层组织的相关管理、自治以及自身职责等方面制度建设还停留在原有的模式上，并没有依据现实的改变而有新的设置。 2.基层组织干部权力的滥用 在土地改制的过程中作为基层组织代表的干
8、部由于自身的主观条件，再加之不健全的客观环境，使得其拥有了可以“肥私利”的“隐权力” 。调查显示：在涉及“土地流转”的问题上，一部分村民认为基层干部存在“谋私利的现象” ，如征拆土地、土地补偿等方面会中饱私囊、徇私舞弊。而一些村干部土地违法腐败案件也恰恰证实了这一点。 3.村民合法权益得不到保障 由于基层组织是农村基层政权的组织载体，依照相关法律规定，其具有管理本村属于村民集体所有的土地和其他财产，对集体土地的调整、5分配、转换和负担等享有组织和管理的权力。这一法律规定为基层组织侵犯村民合法权益提供了依据。在利益驱动下，不顾村民的权利和利益，还剥夺村民自主决策权，搞硬性流转，以“反租倒包”名义
9、低价强行“租用”农民承包地，严重侵犯村民的合法权益。 （二）基层组织在“村改居”土地改制过程中问题的原因分析 1.制度缺失制约基层组织作用的发挥 “制度优于技术” ，管理效率的高低取决于制度的完备性。而我国宪法及村民委员会组织法等相关法律法规所规定的只是基层组织“管理本村的公益事业和公共利益”的空泛职责，并没有颁布制定具体事宜规章的子制度。这就使得基层组织在执行过程中会出现这样或那样的问题，致使其作用难以发挥。 2.上级领导机构的干涉抑制基层组织作用的发挥 调查显示：乡镇政府并不是指导、支持与帮助基层组织的工作，而是直接干涉相关村民自治的事务，并把基层组织看成是其下属机构，甚至还任命指派基层组
10、织领导。这样的关系不仅侵犯了村民的民主权利，还阻碍城镇化进程。 3.基层组织自身不足妨碍了作用的发挥 公众参与对于组织作用的发挥起着至关重要的作用。 “村改居”基层组织土地改制过程中内在需要村民的积极参与。由于我国乡村的风俗习惯，不难发现村民的参与形式主要是“关系主导”型，在一定区域内的村民彼此间或多或少都存在某种关系，如血亲关系、姻亲关系等，为此在参与问题时会表现出跟随“关系”的导向，基层组织的组织力度不到6位，不能及时激发公众的参与热情不利于其管理。 三、 “村改居”土地改制过程中完善基层组织作用的对策 通过问卷调查、实地走访和文献研读，在分析主要问题的基础上，结合秦皇岛市某“村改居”社区
11、的成功经验，我们可以从以下几方面寻求对策： （一）构建完备的制度体系 要使基层组织的作用充分发挥，就要建立一系列规章制度，从权利设置到权力分配再到管理监督等方面。 1.理顺与上级领导的关系 乡镇政府作为基层组织的上级领导，主要应起到指导、支持与帮助的作用，理顺两者的关系，明确各自的职能分工为基层组织的作用发挥提供了前提保障。如本村土地改制的办法 。 2.明确基层组织的职能 在“自我经营、自我管理、自我服务与自我监督”的基层民主自治原则下建立相应的管理制度。如本村实施土地改制的细则等。 3.规范基层组织的职责 建立基层组织责任制，约束组织内部人员的具体职责。如本村领导职责等。 （二）健全保障的法
12、律体系 在土地改制过程中，作为农村土地的发包方要严格按照农村土地承包法的规定，制定一系列的村规民约体系，维护农村土地集体所有权性质，确保其承包地用途不变，防止集体土地用于非农建设，保护有7限的农村土地资源。 （三）完善基层组织自身建设 1.提高成员素质 基层组织的干部应与时俱进提高自身素质，如学习管理知识、经济知识、法律知识等，以便更好地服务父老乡亲。 2.转变传统观念 要一改过去“听命令，看指挥”的领导模式，努力使自己发展成“办理本村的公共事务和公益事业，调解民间纠纷，协助维护社会治安，向人民政府反映村民的意见、要求和提出建议的，服务村民”的基层群众性自治组织。 3.树立服务理念 明确基层组
13、织在城镇化进程中“组织协调” 、 “带领者”和“服务员”的角色定位，树立基层组织与村民之间组织协调、带领与被组织协调、被带领的服务理念。 参考文献： 1张正河，卢向虎.农村宅基地的整治与增值J.调研世界，2006， （1）. 2韩丽坤，我国土地管理制度完善过程中村委会的作用研究D.兰州：兰州理工大学，2011. 3李长健，徐丽峰.农村土地流转中基层权力主体的作用J.长安大学学报：社会科学版，2009. 4张丽琴.村委会职能改革研究立法分析与实践考察D.武汉：8华中师范大学，2009. 5李钰.中国农村土地管理制度的腐败隐患研究D.长沙：湖南大学，2008. 6张发德.完善土地征收制度依法保障农民利益J.经济观察，2008， （6）.
