1、1基于公共预算视角的财政反腐败研究【摘要】公共财政领域的腐败不仅包含政府官员在财政行为上的腐败，而且还意指政府机构为获取集体利益，而出现的公共财政行为的失规现象，因此，对于政府机构与个人的财政行为规制已经成为我国财政监督体系建设中关键的一环。规范与完善公共财政制度，预算是源头。现将从公共预算的角度来分析我国当前财政腐败的原因和探讨其对于整个财政监督体系的完善。 【关键词】财政腐败；财政监督；公共预算 一、财政腐败的具体表现形式 财政腐败的具体表现形式如下： （一）税收征收腐败 税收腐败由来已久，根据中华人民共和国监察部网站数据显示，我国每年因腐败造成经济损失高达数千亿元，其中税收腐败造成的损失
2、占很大一部分。从大多数案例来看，税收腐败主要集中在征收环节，即纳税人与税收征管人员的双向腐败，一方面，在我国，由于税收立法相对集中，纳税人通过影响法律达到合理避税的空间较小，因此纳税人主要通过税收征收环节漏洞来逃脱纳税责任，导致纳税人产生向税收人员行贿的倾向，通过低报收入，高报成本等申报作假行为来达到逃税目的。另一方面，税收人员尤其是基层税收征管人员，由于直接掌握纳税人的收入、成本、利润等会计信息，一旦被纳税人收买，他们将不会揭露纳2税人违法行为，产生税收“寻租”倾向。不论是纳税人主动行贿，还是税收人员的“寻租” ，都会导致税收流失，财政收入减少，政府将承担税收腐败的成本。 （二）政府乱收费腐
3、败 行政性收费是指国家机关、司法机关和法律、法规授权的机构，依据国家法律、法规和省以上财政部门的规定行使其管理职能，向公民、法人和其他组织收取的费用。但一些地方政府为了增加财政收入，获取部门利益，利用管理职权，巧立名目，越权增加收费项目，引起社会各界强烈不满，严重损害了政府部门的公信力。由于行政性收费主体是政府，对于企业和公众而言，具有强制性、隐蔽性等特点，因此一些地方政府滥用职权，频发收费文件，甚至习惯于把行政性收费当作地方部门“增收”的手段，导致全国行政性收费额激增。根据财政部 2010 年全国公共财政收入决算表显示，我国 2010 年行政事业型收费决算数 2996.39亿元，而到了 20
4、11 年，我国行政事业型收费决算数增加到 4039.38 亿元，同比增长 34.8%。 （三）政府采购腐败 作为政府提供公共产品的主要渠道之一，政府采购过程历来具有数额大、透明度低、腐败频发等特点。传统的政府采购过程实际是一条委托代理链。 （见下图） 传统的政府采购大多可以归结于非制度化的采购过程。政府财政部门按时间、按配额、按项目划拨采购资金，然后各部门的采购单位分派采购人员按照本单位支出需要购买相应的商品和服务，整个过程可以看3出，作为资金来源的纳税人，在这条采购代理链上没有任何参与机会和监督能力，同时也没有任何第三方机构与部门对采购过程实施有效的监督，导致寻租腐败的发生。通过大量案件表明
5、，政府采购支出腐败主要出现在政府采购人员与供应商之间进行的“黑箱”操作，一方面，供应商在政府采购招标中向政府官员寻租，采取操纵竞标、非法“围标” 、虚假竞标等方式拿到采购配额。另一方面，政府官员利用权力与供应商合谋，达到权钱交易的目的。 （四） “三公”经费腐败 “三公”经费早在 2010 年就是街谈巷议的话题和各类微博关注焦点。“三公”经费领域，一度是消失在公众视野的“隐形区域” 。长期以来，借公务理由出国旅游、公款接待奢侈浪费、公车“车轮腐败”等现象频发，政府财政预算、决算、财政资金的支出方式与路径，公众难以知晓。2011 年 7 月，中央部门首次公开“三公经费” 。在高层推动、舆论关注和
6、公众期盼中， “三公经费”数据第一次出现在人们的视野。2011 年截至 5月 20 日，报送全国人大审议预算的 98 家中央部门中，已有 88 家中央部门公开了 2011 年部门预算。2012 年从 4 月 23 日中央部门 2012 年预算公开大幕开启，不到一周的时间，98 个中央部门中就有 92 个部门公开了预算。 （五）转移支付领域腐败 自 1994 年我国实行分税制改革以来，虽然解决了中央与地方财政关系，但各级地方政府尤其是省级以下政府税源减少，财政收入渠道有限，而随着我国城镇化、工业化、农业现代化进程的不断推进，地方建设、4投资、采购等财政支出项目却与日俱增，导致很多地方政府财政入不
7、敷出、赤字严重，有些困难地区甚至出现公务员工资吃紧等现象。面对这种状况，地方政府对于中央转移支付的专项资金更是趋之若鹜，导致“跑部钱进”等腐败现象。有的部门甚至专门成立跑项目的机构，并配备人员及费用用于向上级争取更多的转移支付资金。而专项资金到了地方，由于资金监管困难，挤占、挪用、截留等财政腐败现象屡禁不止。 二、当前我国预算制度缺陷是产生财政腐败的主要原因 预算制度内预算过程中存在的缺陷： （一）预算编制粗糙导致政府寻租性腐败频发 预算编制是整个公共预算过程第一个环节，也是预算审批、执行到监督的前提与基础。精细的预算编制可以有效遏制财政资金挪用、滥用等情况。我国自 1999 年开始实行部门预
8、算改革以来，预算编制已逐步趋于精细化和透明化，预算管理水平进一步的提高，但在实际效果上来看，现行预算编制仍存在不少漏洞与缺陷。第一，我国预算编制年度不合理，造成预算年度和财政年度严重不符。第二，预算编制时间较短。我国预算编制工作时间只有两三个月，编制时间过短通常造成信息资料的搜集不完全、不准确，影响预算安排和实际需要的一致性。第三，预算收支科目模糊。我国现行预算收支科目通常按类划分，且类别繁多，且类下面没有更为细分的款、项等科目，导致预算透明度降低，编制出来的政府预算不仅公众看不懂，甚至审计部门也难以看出预算细致内容，很难了解钱怎么花，花在哪里。 （二）预算审批中人大对审批过程流于形式 5中华
9、人民共和国预算法第十三条明确规定：县级以上地方各级人民代表大会审查本级总预算草案及本级总预算执行情况的报告；批准本级预算和本级预算执行情况的报告；改变或者撤销本级人民代表大会常务委员会关于预算、决算的不适当的决议；撤销本级政府关于预算、决算的不适当的决定和命令。但在现实情况来看，由于政府利益格局存在及一些主客观原因，甚至有的政府部门经常随意追加预算、擅自变更预算，以致财政资金使用浪费或利用不明等情况时有发生。因此，人大在预算审批中经常流于形式化，具体分析有以下原因：第一，预算审批时限较短。第二，政府人员作为人大代表影响预算案审批第三，部分人大代表专业化不足。 （三）预算监督主体与模式单一、监督
10、趋于形式化 从目前来看，我国各级政府财政预算主要是各级人大及其常委会进行监督，其他监督途径如民主党派监督、公民监督在实际中难以发挥作用。而我国人大代表除了乡镇一级外，都是由下一级的人民代表大会选举所产生，这些人大代表并不是由公民选举所产生，导致普通公民对于预算基本没有监督机会。另外，我国人大代表中党政机关代表比例较高，让他们来审查预算，等于自己革自己的命，自己审查自己，以至于很难保证人大代表决策客观性和主动性。最后，人大监督权力缺乏独立性。我国各级人民代表大会虽然对公共预算具有审批、监督权力，但没有实质意义上的预算案修改权，如果政府的预算案没有被通过，人代会也没有任何法律上赋予的权力对预算案所
11、出现的问题进行修正，人代会预算案举手表决阶段始终是“你好我好大家好” ，唱赞歌的多，提意见的少，6“决而不议”的情况十分普遍，预算监督由此趋于形式化。 （四）预算绩效评估机制不完善 建立完善的预算绩效评估机制是现代预算管理中一项极为重要的内容。我国目前预算绩效评估机制仅仅处于初始阶段，尚存许多问题。首先，我国整个公共预算过程的公民参与程度较低，对于公共预算民主化意识不强，难以对预算过程进行有效的监督，进而对预算执行情况进行评估。其次，我国行政权力较为集中、官僚作风严重，且现行的行政体制对于公共预算全过程有相当大的影响力，引入绩效预算势必会遭到种种行政阻碍，全面推行绩效预算的前景不明朗。最后，传
12、统的财政资金分配与使用方式漏洞较多，导致很多财政资金的支出环节存在滥用、挪用财政资金以及不法灰色收入等腐败现象，因此腐败的官员会倾向于抵制绩效预算评估机制的引入。 三、财政反腐败的公共预算制度性措施 （一）公共预算内部制约机制公共预算体系内的廉政措施 1、推行部门预算编制、细化预算科目 部门预算是一个涵盖部门所有公共资源的完整预算。其要点：一是将各类不同性质的财政性资金统一编制到使用这些资金的部门，保证部门预算完整；二是取消财政与部门之间的中间环节，凡是直接与财政发生经费领拨关系的一级预算会计单位均作为预算管理的直接对象，财政直接将预算编制批复到这些单位；三是部门预算从基层单位编起，部门负责审
13、核、汇总、分析基层会计单位的收支预算建议计划，并由财政审核。实行部门预算后，财政将从每年 3 月份开始编制下一年度的预算，7而且要细化到单位和具体项目。 2、提高人大预算审批专业化程度 预算审批专业化是保证公共预算准确、科学的基础。人大要建立起一支专门化、专业化、科学化的预算审批人才队伍。并积极与政府相关部门定期进行交流，熟悉政府财政行为以及政府用财的规范情况。人大预算审批队伍要定期进行业务素质考核，确保对于政府预算审批的科学性、有效性、及时性。另外，预算审批队伍建设要贯彻独立性思想，切实维护人大在预算审批中的独立性，确保公共预算审批过程与结果的客观与公正。 3、建立适合我国国情的预算绩效评估
14、机制 积极探索开展财政支出绩效评价和绩效监督机制，并将评价和审计结果作为领导干部提拔与诫免的依据，以避免“面子工程”和“形象工程”的重复出现，把有限的财政资金用在刀刃上，努力提高财政资金的使用效益，使财政资金真正为公共利益服务。另外，人大应对前一年的绩效评估报告进行认真核查，把其作为下一年度财政预算编制的重要参考，避免临时追加、滥用预算资金的现象发生。 （二）公共预算外部监督机制财政反腐败外部环境制衡体系 1、提高公民参与程度、普及财政预算知识、推行公民预算听证制度 公民参与体现了公共财政的民主性，财政资金的使用必须体现公民的意志，因此，每一笔公共财政的收入与支出，都应使公民了解其具体去向。政
15、府应定期发放普及公民财政预算的知识手册，通过多种渠道普及财政预算知识，增强公共预算公民参与能力与参与程度。推行公民预8算听证制度，保障公民及时了解财政收支情况，并对预算报告提出质疑，是公共预算趋于成熟化的显著标志。 2、提高政府财政信息公开透明度 政府信息公开是建设服务型政府的必然要求。财政信息的及时公开，有助于公民和大众媒体及时了解政府的财政行为与财政收支状况。政府应通过官方网站、媒体、发布会等多种渠道及时、准确发布政府财政报告，提高财政信息公开透明度。 3、加强审计部门的财政监督独立性 我国审计部门对于公共预算的审计监督还停留在政府内部审计监督层面上，这不仅不利于审计的公平性和公开性，而且对于预算审计的有效 f 生也大打折扣。因此，我国应建立独立与政府之外的预算审计机构，由本级人大直接领导，审计机构只向本级人民代表大会负责。审计过程与结果直接向人大报告，这样有助于审计的独立性，增强了预算审查的严肃性与公正性。
