1、1探讨城管执法与流动摊贩生存的冲突【摘要】2013 年 4 月中旬，各大报纸争相报道了“武汉城管队员与流动小贩对跪”这则新闻，由此引发了中国民众对城管和流动摊贩之间矛盾的思考。城管，作为维持城市健康有序发展的主心骨；流动摊贩，为维持自身生活而在城市各个地方摆摊设点。看似不冲突的两个群体，在随着社会经济不断地向前发展，两者的矛盾愈演愈烈。就目前城管和流动摊贩之间的矛盾不断激化的事态下，需要对城管执法与流动摊贩生存之间的冲突进行探讨和研究。 【关键词】城管；流动摊贩；执法；生存 一、相关定义 （一）城市管理 在上个世纪 90 年代，城市的迅速发展促使城市人口增加，城市人口的增加又推进城市的发展，这
2、就致使城市面临了许多新的问题在管理上和发展上，亟需一个机构对此进行管理；加上 1996 年开始生效的中华人民共和国行政处罚法中有规定：“国务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚圈，但限制人身自由的行政处罚权只能由公安机关行使” ，城市管理部门就在这样的背景下诞生了。全国第一个城市管理监察大队是于1997 年在北京宣武区成立的。 城市管理，顾名思义是对城市的管理。本文采用宋刚、陈锐在复2杂性科学与现代城市管理中对城市管理的定义：以城市这个开放的复杂巨系统为对象，以城市基本信息为基础，运用决策、计划、组织、指挥、协调控制等一系列的机制，采用法
3、律、经济、行政、技术等手段，通过政府、市场与社会的互动，围绕城市运行和发展进行的决策引导、规范协调、服务和经营行为就是城市管理。 城市管理部门，是为了让政府更好地维护已建好的城市基础设施、已提供的公共服务及优良的城市环境等所成立的机构，这个机构主要是作用在城市规划、市容市貌、卫生环境、城市绿化、流动摊位的随意设置和无照经营、对道路、机动车和非机动车的占用等方面。城管执法，是城市管理部门人员在管理上述领域的时行使行政处罚权。 （二）流动摊贩 流动摊贩，在新时期时代的晚期就出现了，在日常生活中也会把它称为“走鬼” 。在学术上，学者和研究人员并没有对流动摊贩做出一个详细的阐释，每一个人对它都有不同的
4、理解。但是，就流动二字而言，我们可以大致概括出以下几个特点：经营场所不固定，一般是走到哪里卖到哪里，但是在商业区、住宅区和文教区存在一些固定经营场所，例如在云大呈贡校区南门就是各种小吃的聚集点；经营场所简易，小贩随处安置自己的商摊，为了便于行动除了谋生工具，例如锅碗瓢盆、煤气、小车等，其他的物品能免则免；经营者多为下岗工人、进城务工人员、城市郊区农民、老弱病残者；经营规模小，成本低，经营场地多为露天；不需要缴纳租金和所得税；不需要在工商部门注册，也不接受卫生部门和质量检测部门的检查。 3二、城管执法与流动摊贩生存之间的冲突分析 设置城市管理部门的目的是把分散的行政处罚权集中起来，降低行政成本，
5、提高行政效率。就最初的目的来看，城市管理部门的职能和责任是符合和谐社会的要求，发展至今，城市管理部门更多地是受到了社会的指责和谩骂。早期城管与流动摊贩之间的矛盾表现为城管使用暴力执法，现在不仅仅是城管暴力执法问题，小贩采取暴力的方式来维护自己的生存权益。一方暴力执法，一方暴力反抗，两者关系之所以会愈演愈烈，城管和小贩自身是有原因的，还有一些外在的影响因素。 （一）城管执法的法律依据不充足 目前，全国各个城市城管执法依据主要是中华人民共和国行政处罚法和省级人民政府的决定、地方人民政府的文件和规章。2002 年国务院发布了 17 号文件一国务院关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定 。文件对开
6、展集中行政处罚权工作做了进一步的说明，明确了行政处罚权的指导思想，划定了行政处罚权的范围，提出了实行行政处罚权的要求，这可以作为城市管理部门进行行政处罚的法律依据，但是还不够细致完善。 城管队员在执法的过程中，哪些地方可以实行行政处罚权，如何实行行政处罚权，实行行政处罚权的限度，都没有明确的实行标准，这就造成了有些城管队员滥用行政权利。现今，中国还没有一部法律是专门为城管执法制定的。 （二）城管队员的综合素质不高 国务院关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定文件中，4有明确指出：集中行使行政处罚权的行政机关的执法人员，要按照国家公务员暂行条例和其他有关规定，采取考试、考核等办法从有关部门和
7、社会符合条件的人员中择优录用。但是，现行的城市管理部门中的人员，并不是如文件中所说的方式选拨出来的。城市管理部门的人员来源参差不齐，人员身份比较复杂，一部分人是因为政府机构改革精简人员，被划分到城市管理部门，一部分人是城市管理部门为了完成大量的执法任务招收进来，但非事业编制。这样一来，城市管理部门就变成了事业编制人员、非事业编制人员及行政人员的聚集地，降低了城市管理部门人员的综合素质及行政效率，为城市管理部门甚至是政府部门带来了不好的影响。 城市管理部门的组成人员尤其是未通过考试和面试两次考验的人员，他们的受教育程度普遍不高。通常是事业编制的人员带领几个非事业编制的人员（协管员）前往现场执法，
8、由于执法现场环境和人都比较复杂，城管和小贩都没有办法冷静下来去思考和解决问题，暴力执法和暴力抗法由此出现。这样的行为大大地破坏了城管在民众心中的美好形象。 另外，被城市管理部门招聘进来的人员，并没有受过任何的专业性培训，直接上岗工作。 （三）流动摊贩多为社会弱势群体 在城市的各个地方摆摊设点的多是社会中的弱势群体，像进城务工人员、下岗人员、老弱病残等。他们每个月的收入较低，生活水平不高，很多人都只有初中和小学文化，没有任何的劳动技能，年龄处在中年的人，生活负担还很重，上面要赡养自己的父母，下面还有要抚养的孩子，5为了每天的生活费、赡养费和抚养费，他们想尽办法去赚钱。城市的商业区、住宅区和文教区
9、、办公区等人群密级的地方，为这群人提供了一个收入来源。这些区域的人员，有白领、工人、学生、家庭主妇等，他们每一个人的需求都不一样，白领需要便捷的消费品，工人需要便宜的消费品，学生的消费倾向于零食和小吃，家庭主妇更多地是寻求物美价廉的消费品。这些都为没有任何技术和资金的社会群体提供了商机。早餐、快餐、水果、化妆品、小家具、文具、小饰品、鲜花等行业都可以见到流动商摊的身影。 流动摊贩，现在是城管人员执法的主要和重点对象。他们受教育程度很低，很大一部分人没有上过学，一部分人小学毕业，少部分的初中毕业，高中毕业几乎没有。摆设流动商摊，就现在的法律和城市管理制度来看，是属于违法行为，由于极低的文化水平，
10、他们对国家的法律不熟悉甚至是不知道。流动小贩随处摆设商摊，只是为了谋得一份收入，以满足每天的饱暖问题。就流动小贩的这种行为，社会民众更多的是报以同情和理解的态度，支持和欣赏这种积极向上的生活态度。同时，在一定程度上，也为人们的生活带来了便利，增添了人们的生活色彩。 身为执法人员，并不是如报道的那样没有同情心和怜悯心，只是他们也是为了自己的工作，要向领导交代，并且驱赶流动小贩是依法行事。只能说是有些执法方式不对，不能够暴力对待流动摊贩。 （四）新闻媒体的大肆报道 社会公众对世界、国家和社会的变化，都是通过新闻、广播、报纸等途径了解到的。新闻媒体对事件的报道，对公众看待这件事的态度有6很大的影响。
11、对于城管暴力执法，很多民众并没有亲眼看到，顶多就是看见城管驱赶小贩，但是一经新闻媒体的曝光，民众很快地就知道了城管是如此暴力地对待小贩的。新闻媒体为了追求收视率和销量，吸引更多的读者和观众，以夸张的手法扩大事态，而且只报道城管执法的负面信息，或者自行遗漏相关信息，只报道对他们有利的方面，这样更彰显他们的正义性和公正性。新闻媒体不实的报道和偏向一方的报道，只会使城管在公众心中的形象越来越差。 （五）缺乏监督机制 城市管理部门的涉及面较广，权力范围相对来说也很广，急需一个监督机制来约束它的权力，以抑制权力的扩张和滥用。城市管理部门人员在实施行政处罚权时，并没有合理的监督机制监管。因此，有些城管在执
12、法时，可以为所欲为，滥用权力，没收流动摊贩的谋生工具并不出具暂扣清单，也不签字盖章，执法程度混乱。 除了上述列出原因外，还有一些原因导致了城管与小贩之间的冲突。比如，城管在执法的过程中，采用的是单一的围堵追赶罚方式，再无其他执法方式。 三、对城管与流动摊贩冲突的对策建议 （一）完善法律建设 城管执法，仅仅依靠国家制定的行政处罚法和国务院、省级政府、地方政府的文件、决定是不够的，需要一部专业性完整性的法律来支持。不断完善和加强法律建设，为城管执法提供有利的法律支持。确定城管执法的范围，执法的方式，明确城管的职能，使得城管执法的时候有法7可依；同时帮助城管建立执法意识，规范执法行为，有利于城管和流
13、动摊贩紧张关系的缓解。 （二）为流动摊贩提供经营场所 随着城市的发展，流动商摊可以说已经是城市的一道风景线了，且流动摊贩为公众的生活带来很大的便利，加之流动小贩需要生活，所以取缔流动商摊是不可能的。政府在学校、住宅区、办公区等流动小贩聚集的地方，规划出一块区域，允许流动小贩在里面摆点，象征性地收取费用或者是不收取。还可以根据小贩的经营范围，规定流动小贩摆摊的时间，但是要确保商摊周边的环境卫生。在允许摆摊后，工商部门、卫生部门等相关机构，要定期去流动商摊检查，确保消费者购买的消费品有保障，维护小贩和公众的权益。 （三）提升城管的综合素质，提升进入城管的门槛 城管部门在招收新成员时，就要对学历进行
14、限制，例如高中以上、本科以上；在专业方面也要有所限制，并不是任何一个专业都是适合城市管理工作的，像心理学、城市建设、行政管理等专业都是城市管理部门很需要的，而且这些专业也和城市管理有很大的关联性。在性格、为人处事方面，也要有很严格的要求，要挑选赋有耐心、冷静、正义感的人，而不是暴躁、冷漠、毫无耐心的人。招收到了新的成员，还要对这些人进行专业培训，培养职业道德，建立法律意识，加强形象意识。不过，对于很有沟通技巧的人员，在学历和专业方面，可以稍微放松一下标准。 （四）培养流动摊贩的法律意识 8作为这个矛盾的另一方，流动摊贩也存在改进的地方。首先，要为流动摊贩讲授法律知识，哪些可为哪些不可为，告诫流
15、动摊贩不要做违法的事情。第二，培养流动摊贩的法律意识，在遇到问题时，要冷静思考。遇到暴力行为时，要积极主动向警方报警，而不是以暴力还击。 （五）加强和新闻媒体的合作 当今社会，媒体发挥了很重要的作用。新闻媒体，对城管执法环境和城管形象的改善起到主导作用，城管部门要以积极的态度及时和新闻媒体沟通，特别是在有重大时间发生的时候。还要时不时的召开新闻发布会，通过媒体告诉公众，城管工作已取得的效果和新进展；还可以通过媒体，向公众征集对待流动摊贩更好的建议。 四、结语 现在的城市，能有优美的绿化环境，合理的城市布局，井然有序的城市秩序，与城管是息息相关的。城管，为了让民众有舒适的生活环境，为了民众拥有健康的身体，驱赶在城市各个地方摆摊的流动小贩，却得不到很多人的理解；流动小贩，社会中的弱势群体，为居民的生活带来了便利，民众感谢小贩，但是消费权益受到侵害，责怪的反倒是城管；加上新闻媒体的大肆宣扬，城管，在这个冲突中处于劣势的位置。城管是依法办事，流动小贩是为了生存，看似不冲突的两者，目前冲突不断，并且冲突不是短时间就能解决的。城管形象的改善任重而道远。
