1、1变革“前夜”的盛光祖2011 年 2 月，62 岁的盛光祖坐上铁道部的头把交椅。他重返铁道部后，提出“安全生产、深化改革、搞活经营”的施政方针，看似中规中矩，审慎而内敛，但细心揣摩会发现，实际上，他在履新之时，就频繁强调铁路改革发展。看来，这位新上任的部长在稳定大局的同时，并没有忘记自己肩上更重的责任：铁路改革。在一次电视讲话会议上，他将铁路改革的总体基调定为：放权、制衡、增效益。与此同时，他也在逐步开启中国铁路迈向市场的大门。而这一切，都是在为铁路系统的改革和平稳交接创造条件。 2011 年 2 月 16 日，在视察铁道部调度指挥中心、看望一线工人以及21 日的铁道部老同志通报会上，盛光祖
2、都提到了一个共同的目标：铁路改革发展。他要求一线工人“提高运输效率和质量，为铁路改革发展提供保障” ，而对老同志的期望则是“发挥余热，一如既往地关心支持铁路改革发展” 。 政企分开迈开第一步 种种迹象表明，经营机制的转换成为盛光祖履新之后铁道部改革的起点。然而，在体制不变的情况下，考虑机制转换的空间非常有限。 转机出现在 2011 年 4 月，盛光祖在海南向考察铁路工作的胡锦涛总书记汇报工作时，得到了“推进铁路体制机制改革”的重要指示。之后，盛光祖形成了新的思路，提出“要积极主动谋划铁路体制改革” 。 2这在当时引发了外界对铁路系统改革的大猜想。 最大胆的预测来自于某证券公司的交通行业分析师：
3、“2012 年，18个铁路局将组建为 6 个区域公司，2013 年将完成铁路系统政企分开。 ” 实际上，中国铁路的再一次重大改革的确在那个时候踏上了征途。 之后，铁道部开始有意识地区分政府职能和企业职能。 “在行使权力之前，我们被要求首先分清楚是在行使哪种职能，这在以前是从来没有过的。 ”一位铁路系统的内部人士在当时曾这样说过。当时铁道部的指导思想是，如果是必须由铁道部行使的企业职能，那么铁道部继续行使，如果可以考虑还给铁路局，那么尽可能地还给铁路局。 另外，在运输生产计划、大客户管理和认定、运输组织模式的转变等方面，铁道部也在遵循一个基本点：凡是经营权，能够下放的，尽量下放。 这个转变，被视
4、作“转变政府职能，向政企分开迈开的第一步” 。一位铁路行业分析师分析称，短期来看，放权地方局可以调动其积极性，一旦未来形成竞争格局，后期的整合将不可避免。 “铁道部过去避谈改革，现在主动去研究和谋划改革，这是铁路改革形成的一个转机。 ”铁道部规划研究院武剑虹曾这样说。 当时一位接近盛光祖的权威人士也向外界透露：转变铁道部政府职能，转换地方局经营机制是新部长每天都在考虑的问题。 此前，政企不分的管理体制一直使铁道部“有苦难言” 。 高度管制之下，铁路局没有企业作为市场主体的权利和责任，自我发展的空间也很有限，经营积极性不高，业绩不佳。 3同时，铁路企业的社会公益负担过重，兼有政府和企业双重身份的
5、铁道部处境尴尬， “没处说理去” 。在外人看来风光无限的“铁老大” ，实际上也有自己的难言之隐。 因此，铁道部也迫切希望，新部长所进行的这些改革能够把自己的经营机制真正建立起来，同时将其承担的社会公益负担分离出去。当然，在改革日渐深化的过程中，这种情况将得到大大改善。 经营权下放探索 机制改革的思路逐渐浮出水面之后，下一步的计划于盛光祖来说，已是箭在弦上，他开始在铁道部与地方铁路分局之间的权力分配进行艰苦的探索。 盛光祖在铁道部召开的一次全路电视电话会议上明确表示，要加大铁路局的经营责任，采取有效措施，做到权责匹配，赋予铁路局必要的生产经营自主权，激励铁路局强化市场营销。 这一表态，在当时被外
6、界理解为，铁道部的一部分权力可能会下放到地方铁路分局，并赋予地方铁路分局一定的经营灵活性。 随后，铁道部开始针对系统分权改革的具体方案征求意见。据相关媒体报道， 征求意见稿试图划定铁道部和其治下铁路局、合资公司之间的权力和收益边界。如果改革得以施行，长期以来管得过死的地方铁路经营环境有望松动，铁路局、合资公司或将获准参与辖内铁路沿线的房地产开发和广告经营权，并将从中留存相当比例的收入。 当时，也有媒体报道，地方铁路分局或将可以依据管辖内的客流量自行增开列车，或根据客流的变化调整列车运行频次。 4新中国第三任铁道部部长万里在上世纪 80 年代就曾说过：“铁路改革关键就是搞活分局、站段。 ” 可以
7、想见，盛光祖这样的改革探索在当时的铁道系统内部应是引起巨大轰动的。这对于各地方局来说，无疑也是让他们欢欣鼓舞的时刻。 铁道部对于地方铁路分局的改革尝试可以追溯至 1983 年，公开资料显示，当年铁道部一次性撤销齐齐哈尔、吉林、锦州、武汉、太原等地铁路局。1984 年又撤销西安铁路局，后又撤销昆明铁路局 2005 年 3 月，铁道部撤销了其下属 41 个铁路分局，实行铁道部铁路局站段三级管理模式，这被外界认为是刘志军主政铁道部期间在体制改革方面推出的为数不多的举措之一。 此后，铁路的体制改革让位于大规模路网建设，尤其是高铁建设。 而盛光祖的这一新思路更加重视了地方铁路局的经营管理，他在逐步将权力
8、下放到地方。事实上，给基层更多的灵活性、激发基层的主观能动性，是盛光祖一直坚持的管理思路，他也因此被称为富有改革精神的领导。此时此刻，他再次将下放经营权这个饱受争议的话题抛出来，显示了他无与伦比的改革雄心。 对市场敞开大门 “在中国，欠人家两万元会有很大的压力，欠两个亿就要轻松得多，而欠两万亿就等于绑架了债主，盛光祖其实一点压力都不用有。 ”在中国铁道论坛上，网友曾这样诙谐地调侃铁道部面临的债务压力。巨大的资金缺口如何弥补，将是盛光祖不得不面对的挑战。 履新之初，在与青海省委书记强卫会谈时，盛光祖曾强调：“对具有市场优势的铁路5支线等项目，要积极推行投资主体多元化，用市场的办法推动工程建设。”
9、此刻，这位铁道部的新掌门人已经释放出了对市场敞开大门的信号。 在此之前，铁路向系统外及民营资本开放已经讨论了很多年，国家也相继出台了鼓励政策，但一直没有突破性进展。中国民营经济研究会会长保育钧当时在接受记者采访时表示，政企不分是铁路问题的根源，改制上市是关键，而当前一个阶段，改革难以推进的原因就是不愿意把铁路推给市场。 盛光祖此举说明他已经开始考虑，如何把多元化经营和运输整合到一起，多元化经营中的物流、商旅等方面也将被视作是主业的一种延伸，实行一体化管理、考核和规范经营。 这和以前是不一样的。此前，铁道部对多元化经营和运输做了严格的限制，当时铁道部的核心理由是，为了避免搞运输的人分心去搞多元化
10、经营挣钱，而荒废了主业。 如今所说的一体化考核是指，在对铁路企业的考核上，不再区分是运输主业还是多元经营，铁道部只是统一考核经营效益。 “财务收支权限将有所放开，调整后可以给经营效益带来更多灵活空间。 ”知情人士曾在当时这样分析。 同时，盛光祖还强调，铁路系统在高铁建设方面不能再单纯追求速度，而是要追求速度和效益的结合。当然，这也是面对社会舆情做出的一种选择为不同消费层次的旅客提供服务。 不唯此，盛光祖还在一次会议上表示，铁道部将制定新的运输和服务清算规则，以此来激励各铁路局积极开拓市场，努力增加收入。所有6的一切都在证明，盛光祖已在任上从各个方面向铁路改革发力。 告别双重角色 调整发展思路、
11、放开经营自主权、酝酿市场化改革铁道部在盛光祖上任后动作频频。 “如果在比较规范的市场环境里，放权以后，几个铁路局就是几个企业，效益好的可以兼并重组，这是企业化的过程。 ”发改委综合运输研究所所长郭小碚曾这样说。 实现政企分开，建立铁路现代企业制度，这一思路在理论上已无障碍。但铁路改革的具体方案，业内一直存在着“网运分离”和“网运合一”的争执。郭小碚认为，无论选择哪种方案，管理体制都需要改革，而管理体制改革迟迟没有推动的原因在决策层。 2008 年大部制改革曾被认为是铁路改革的最佳时机。但当时的铁道部部长刘志军坚决反对，刘志军坚持认为铁路投资的长期滞后使得铁路运能严重不足，铁路仍处在大规模建设的
12、阶段，避谈改革。 “从企业发展的角度来看，铁路改革错过了一个好的时机。当然，刘志军要实现自己的蓝图，他的考虑也有一定道理。 ”郭小碚说。 铁路是当时中国唯一政企不分的产业它将整个行业顶层的企业管理集中在自己身上，不仅行使着政府的监管调控职能，还直接管理着各个铁路局的人、财、物。 “铁道部要分清自己的职能，如果是政府部门的话，只是监管机构；如果是企业，就要管经营。不能扮演双重角色。 ”郭小碚表示。 但是铁路作为“环状企业” ，不仅改革方案重要，还需要一系列配套7的辅助机制，包括铁路社会保障制度的改革、铁路运价的改革、清算制度的改革，等等。这也是盛光祖任上对于铁路改革的思考慎之又慎的原因所在。 无
13、论如何，改革的第一步都是厘清管理和经营职能，把铁道部真正变成监督部门之后再对行业进行重组。 在郭小碚看来，重组方案既可以按照行业划分，也可以按照地域划分，具体情况可以由各个部门协调。 “铁路改革只是迈出了万里长征的第一步，后面的路任重而道远。 ”郭小碚说。 此前 32 年的铁路生涯，让人们对盛光祖的期待异常热切。诸如“推进政企分开改革” “推进大部制改革” “推进投融资体制改革”等这类字眼，在盛光祖上任后，频繁见诸报端。然而，铁路改革，前路漫漫，盛光祖重新回到阔别 10 多年的铁道部，面临的困难和压力也非同一般。铁道部就像一个全国连锁的企业，全国铁路是一家，牵一发而动全身，铁路改革的难度可想而知。而盛光祖，历史性地站在了舞台的聚光灯下，他拿出自己非凡的魄力和手段改革掉了铁道部。在完成这一重头戏之后，他人生中的华彩篇章，落下帷幕。当然，推动中国铁路走向更深层次的改革，仅仅依靠一己之力是无法完成的，这需要整个国家的决心。
