1、1档案揭秘清代养廉银制度养廉银制度是清代雍正时期对官吏给俸制度的一次重要改革。这一制度实施了将近二百年之久，对当时的政治、经济、社会、生活诸方面产生过一定影响。 养廉银产生的原因 清初沿袭了明朝的低俸传统，官员的薪俸非常微薄，总督每年支俸155 两，巡抚 130 两，知府 80 两，知县 45 两。这一俸禄标准根本不敷官吏开支，加之地方官还需要相应的办公支出，还不断要求官员们“捐俸” 、“减俸”以满足军事行动带来的国家开支，使得官员的正常收入与生活益显窘迫。官员为了维持其正常生活或挥霍性消费，以及迎来送往、打点上司，除了靠贪污受贿外，还有一种弥补措施，就是征收耗羡。 清初，地方政府在征收正赋时
2、，收缴的碎银在熔铸成锭及赋粮在漕运中均有定量的损耗，为弥补这两项损耗，会额外收取一定数量的银子，称为耗羡。于是各州县在征收正赋时，常以“耗羡”为由，私自加大税额，以中饱私囊。但是私征耗羡的增加，对整个吏治和百姓生活都造成了极大的损害。上司与下属通过私征火耗，赠送规例上下勾结，相互庇护，官吏由此肆无忌惮，不仅更加严重的征收火耗，还侵吞挪用公款，造成数百万的亏空，严重影响了政府的财政收入，而且对于贫苦百姓的盘剥，使得清初社会稳定经济发展都面临严峻的挑战。 康熙年间，就曾有御史提出， “俸禄不增，贪风不息” ，提议将耗羡2的私征改为公派，即“耗羡归公” ，一部分银两可以弥补地方财政的亏空，一部分可以
3、“量留本官用度” ，但这样一来等于公开承认耗羡加征得合法化，但是康熙帝不愿意承担这个罪名，没有同意这样的改革方案。 养廉银制度的产生 雍正帝即位后，面对社会经济的严峻形势，试图在吏治、财政方面有所振作，在臣僚上书的基础上，迅速拉开了耗羡归公，以及用耗羡银支发各官养廉银的序幕，并于雍正五年形成定制。养廉银制度包括，以各地征收火耗的实际数额为基数，把征收火耗由非法变为合法，明确稳定征收额度，规定各地应该提解的耗羡数额，再把这一款项全部分配给各级地方官作为养廉银。具体的做法是，州县征收的耗羡全部上缴给各省司库，再由各省长官根据官员级别、各地事物繁简程度订立分数，并将订立的方案报中央，从司库中提取部分
4、分发给各官作为“养廉银” ，以解决官员办公经费、个人生活费用不足的问题。 为了加强对耗银征收与分配的管理，雍正曾多次组织讨论，修改完善养廉银制度。至雍正十三年，令户部查明各省公费及养廉银开支情况。勒令各省自该省议定公费与养廉数目之年起，将额征公费、完欠杂支、余额等按年归款，并将各官养廉起止月日应得分数，扣除空缺后逐一彻底清查，嗣后“按年分时的造册，随同奏销钱各册咨送户部核销” 。至此，一套相对完善的养廉银制度基本确定。按规定，上自总督、下至笔帖式、佐杂官员均可领到一份数额不等的“养廉银” 。因各省赋税多寡不同，事务繁简各异，养廉银数额差距颇大。江南赋重事繁，其总督养廉银高达3000 万两，而四
5、川总督只有 13000 两。州县为管民之官，具体事务繁多，3其养廉银数额有时超过道、府官员。 实行养廉银制度后，地方各级官吏的个人正常收入比之原来增加了几十倍之上百倍。这一制度的推行，部分地解决了低俸制问题，在一定程度上澄清了吏治，使雍正在位时期成为清朝吏治最好的时期之一，也使原来漫无成规的加派有了制度的约束 这一时期，在养廉银发放的范围上，雍正年间的养廉银主要针对京外官员，京官、武官、部分地区的佐贰杂职都没有，这在一定程度上又加大了各类官吏收入的不平衡。 养廉银锥度的完善 乾隆皇帝继位后，沿用了雍正朝的养廉银制度，并对这一制度进行了完善。 首先扩大养廉银制度发放的范围，无论京官、外官、文职武
6、职，均在正俸之外有了额外的大笔收入养廉银。如“乾隆十年，始遵旨议定了禁旅八旗的武职养廉例” ，乾隆三十三年，对于副都统始议准统一的定例，乾隆四十二年，因新设成都将军，奉旨“将各省将军养廉通查匀派” ，又将各驻防将军的养廉银做了更定。乾隆四十六年，遵旨议定了各省的绿营武职养廉例，乾隆四十九年，又议定了京师巡捕营的绿营武职养廉例。 其次，延续了雍正朝按官员品级、事物繁简、用度多少的原则，按季发放，进一步规定了养廉银的发放数量，并形成定制。对于各省官员养廉银参差不齐，多有变化的情况，上谕军机大臣曰“各省督抚养廉银有两三万两者，有仅数千两者，在督抚均属办理公务，而养廉多寡悬殊，4似属未均，著军机大臣等
7、，酌量地方远近，事务繁简、用度多寡，量为衰益，定议具奏。 ”这是一次重要的调整，对于规范督抚养廉银额有着重要的意义。在此基础上，乾隆二十五年，又对各省布政使的养廉银额调整划一。总督、巡抚、布政使、按察使、道员、知府、知州、知县、同知的养廉银皆有定额，武职官员由雍正元年的不固定发放到固定发放，乾隆五年，令督抚将各省必须公费分晰款项报部核奏，自后，各省耗羡掌于户部，湖广司取之有定数，用之有定款。 清代武职虽然也有养廉银，但数额比地方官员要少的多，如养廉银数额最高的盛京将军为 2300 两，一般的将军为 1500 两（八旗官员养廉银数额经过数次的变化，这是乾隆 41 年后驻防各地统一的数额） ，副都
8、统的养廉银一般为 800 两。在驻防中只有以上两级官员或者是例如水师旗营协领等单独建制单位的首长给予养廉银。 这一时期，养廉银无论从发放范围、数量以及标准来看，相对雍正朝，显得更加规范。 养廉银制度的破产 随着廉银制度的深入，官员们逐渐将养廉银作为自己的正常收入，而忽略了该项收入设立的意义， “提解已久，耗羡渐同正项，州县官员，重新征收，与耗羡之外又增耗羡，养廉之中又私取养廉” ， 养廉银制度已经逐渐被弱化了。 从乾隆开始对于官吏的约束放松，各种陋规死灰复燃，且愈演愈烈，养廉银制度随之走向没落。乾嘉年间，朝廷开始在养廉银中摊派“捐献” 。道光以后，养廉银开始折成发放。养廉银经扣、捐之后，大小官
9、吏以支5用不敷为名大肆搜刮，吏治败坏至不可收拾的地步。清朝后期，由于财政状况不佳，养廉银一度被停支或削减，而且停支养廉银的时间也是相当长的。同治时期，停支养廉银的情况一度发生。之后时期，随着太平天国之乱接近尾声，军费之需已经没有以往那么迫切，养廉银不久之后又开始支发。但自从咸丰三年起的十年间，养廉银又一度停支，如此的情况导致地方政治的运营发生了很大的障碍。 河北省档案馆馆藏档案中，有一山海关副都统支取养廉等银卷案卷，里面多份档案，真实记录了清末养廉银的支取情况。我择其一抄录如下，这是光绪六年（1880 年） ，驻防山海关副都统姚氏为支领养廉银给临榆县衙的照会。 管理山海关等处副都统记录 三十九
10、次 姚为照会事右司案呈，据临榆县呈文内称，查宪台每季度应领养廉银一百一十五两，自咸丰六年夏季起，奉部咨议奏武职三品以上酌给九成等因，除停扣一成银十二两五钱计，应领九成银一百一十二两五钱，又心红银二两五钱，执事人役九名，工食银十三两五钱，三项共银一百二十八两五钱。内除每两扣六分部平共银七两七钱一分，计应领银一百二十两七钱九分。遵照潘宪行知奏定停票章程，统按六成实银支领，即应领六成实银七十二两四钱七分四厘。所有应领光绪六年秋季分养廉、心红、工食人役，共银七十二两四钱七分四厘。除备文赴司请领外，理合照数固封，具文呈送宪台查核兑收，俯赐印领备案，为此备由具呈，伏乞照验施行等情呈送，前来相应将临榆县呈送
11、到本副都统应领光绪六年秋季分六成养廉等银七十二两四钱七分四厘照数兑收之处，呈请出具印领，照会临榆县备案，可也须至照会者 6右照会临榆县知县准此 光绪六年八月十三日 从档案内容可以看出，养廉银不仅被克扣，而且减成支放。清末，整个从上到下，文职武职养廉银因受到克扣而不敷办公的声音此起彼伏，养廉银制度因普遍未有能力推行而受到破坏。养廉银逐渐只流于形式，无法发挥其基本职能。官吏俸禄一扣再减，促使晚清官吏贪污贿赂，法外敛财，政风日下，不可收拾，养廉银制度随着时代的推移而逐渐破产。尽管清末宣统时期针对晚清养廉银等做了调整，进行了改革，但在积贫积弱即亡的晚清社会，回天无力，不幸胎死腹中，实施了将近二百年之久
12、的养廉银制度，也伴随着大清朝的灭亡而结束了。 养廉银制度在当时的实际意义 养廉银制度把官员收入公开化了，将政府默认的“潜规则”变成了明文规定的“显规则” 。使得官员贪污失去了冠冕堂皇的借口，整个官吏系统的关系也简单了不少，从原来的州县盘剥百姓，下级向上级送解“常例” ，上司庇护下属，转化为不易进行贿赂的关系， “上司不得需索属员，州县亦不敢苛求百姓，馈送谢绝，而推派无由”当然吏治澄清并非官吏都无贪枉之心，而是其动作有所收敛，一人收敛效果不大，但整个官员体系都有所整顿则效果是显著的。养廉银使得地方政治行使较之前更为顺利，对于清朝的统治有所裨益。 正如雍正帝所言，给官员们支发养廉银， “朕之施恩于
13、官者，实施恩于民。之意无非欲百姓等催科不扰，皆乐业于田间”有清一代，雍正年7间吏治之清，为史籍皆碑。正是通过严密的法制与养廉银制度的配合，使得官吏的贪污枉法行为在一定程度上得以禁止，不仅提高了政府的行政能力，也使得百姓免于官吏的敲诈勒索，这对于整个社会的政治安定和经济发展，有重要的影响。 养廉银制度的实施，在当时社会有明显的积极意义。首先，养廉银的设置是封建国家和各级官吏在经济斗争中矛盾协调的产物，使用权既收归国家，又适当地照顾了官僚们的经济利益。其次，养廉银的设置是清朝特有的防止官吏贪污的一种经济手段。该制度的实施，在一定程度上使吏治有了好转，对清初因低俸而形成的腐败现象有所遏制。雍正帝曾说
14、过：“近观各省吏治，虽未必能彻底澄清，而公然贪赃犯法及侵盗钱粮者，亦觉甚少。是众人悛改之象，与朕期望之意相符，亦可遂朕宽宥之初心矣。 ”再次，养廉银制度的实施相对地减轻了百姓负担，对整饬吏治有一定的积极作用，同时有利于国家财政收入的增加，有利于加强中央对地方的管理，进而对于中央集权的封建国家基础也具有一定的巩固作用。 雍正帝大力倡导的养廉银制度，毕竟只是一种权宜之计，不可能正本清源，不可能将社会积弊一扫而空。这有制度之外的原因，也有制度本身的因素。 第一，养廉银两既然是政府给予各级官员的生活补贴，那么，它就应像原俸那样，从国家正项中支出，而不应该用非法的耗羡银两来支付，这是清代养廉银制度的最大
15、弱点。雍正将归公后的耗羡收入作为各级官员的养廉银两，实际上是把增加官员俸薪的全部负担，都用法律形式转8嫁到农民的身上，使之成为变相的公开的贪污行为。因而，在实施养廉银制度后，农民的负担虽略有减轻，但仍然很重；地方官吏的贪污和苛索虽有所抑制，但依然存在；“日见侈靡”的吏治虽有澄清，但未能根治；养廉银制度虽然取得了一些社会成效，但不能持久。诚然，耗羡归公把地方官吏暗中无节制的苛取变为国家的公开的有限量的征收，是法制上的一个进步，但不宜估价过高。 第二，内容不完备。主要以各级官员的养廉银数额而言，总督、巡抚的养廉银额定得过高，而府县官员的太低。尤其是不入品级的吏胥差役却未定给养廉银，于是他们照旧横行乡里、鱼肉人民。另外， 养廉银也同原俸不一样，定制之后，永无变化，并不随着物价的上涨而提高。 第三，组织不健全。从养廉银制度推行的过程来看， 清廷并没有成立有关的组织机构，也没有指定专人负责， 而主要依靠雍正帝的意志来强力推行，致使乾隆中叶以后，贪污之风故态复萌，并呈愈演愈烈之势。与此相应， 清王朝也由它的鼎盛时期而步入衰落阶段。
