1、1断裂与弥合：环境与健康风险中的标准建设摘 要标准的不科学、不协调、不衔接等问题是造成环境与健康风险中标准适用工作的巨大症结。因此亟需加强我国环境与健康标准建设，实现环境标准对健康的保障作用，从而规范和引导控制环境健康风险行为。 关键词环境与健康风险；环境标准；卫生标准 前言 环境污染健康损害的形势非常严峻，群体性的环境健康侵害事件的暴发频率越来越高。在被形象地称之为“环保风暴”的严厉的全国性环境执法运动已经连续推行三年的情况下，仍然有如此密集的环境污染导致严重的健康损害事件发生，且出现 “排污达标、血铅超标”等怪现象。从而质疑这种达标排放的结论是如何得出的，是真地建立在严格的监测基础之上的吗
2、？如果是，那么为什么符合环境标准的排放行为仍然会造成如此严重的健康损害？这种不能有效保障人体健康的环境标准的制定依据又是什么？其存在意义又到底有多大？ 一、问题指向：基于社会学分析 （一）样本分析：“达标排放”下累积的环境健康风险 达标排放先进单位A 县某铅锌冶炼企业，课题组对其附近的食用农产品产地及三所小学的教室与操场的土壤和尘土进行了铅、镉、砷等金属污染因子含量检测。监测数据显示，调查区三所小学儿童铅的摄入2量监测表明铅锌矿调查区儿童面临的重金属污染健康风险的主要污染因子是铅，且儿童长期接触含铅尘土和食用铅污染的自产蔬菜等食品，已经累积形成较高的环境健康风险。 （二）延伸思考：环境标准承载
3、的健康价值诉求 2011 年 2 月 19 日国务院批复的重金属污染综合防治“十二五”规划中将铅、汞、砷、镉、铬五种进行总量控制的重点重金属。为了初步了解我国重金属污染的风险分布与风险特性，课题组通过多种渠道收集到了 2004 年 1 月 1 日至 2013 年 12 月近十年来的铅、镉污染引发人群健康事件的信息，依此为样本进行定量分析，希望可以“管中窥豹” 、“一叶知秋” ，发现我国重金属污染的发展态势及基本特性；同时，课题组通过调研问卷与网络问卷相结合的方式，获取 1840 份有效问卷，并进行了 SPSS 统计分析，试图发现公众对于现行重金属污染态势的基本认知。铅污染事件中经常发生“排放达
4、标、血铅超标”现象，比如陕西凤翔东岭冶炼公司的项目建设符合国家有关规定和产业政策、审批手续齐备合法、企业排污符合国家规定的污染物排放标准和环境质量标准，结果却导致了周边 615 名儿童血铅超标。而河南济源豫光金铅集团更是亚洲最大的铅冶炼企业，铅冶炼工艺技术水平和综合环境治理水平始终处于国内翘楚地位。却导致了周边 2782 名儿童血铅水平异常。通过调查分析（见图表 2） ，社会公众对于环境标准的科学性多持否定态度，所以制度设计时应科学制定环境与健康标准，严格预防，尽可能消除公众对法律的不信任。 3二、断裂：在健康价值审视下的环境标准体系存在的问题 （一）目标价值问题：尚未确立保障人体健康的中心地
5、位 课题组进行健康风险评价可依据的主要土壤环境标准有二：一是国家土壤环境质量标准 （GB 15618 一 1995 ） ，二是环保总局食用农产品产地环境质量评价标准 （ HJ 332-2006） 。由于国家土壤环境质量标准在执行效力上优先于环保部门制定的食用农产品土壤环境质量标准 ，从而导致作为以保障人体健康需要为目标的后者实际上没有法律约束力，不能成为环境健康执法的依据，对环境标准的执行也难以实现保障人体健康的目标。 （二）标准体系构造中存在不容忽视的空白地带 对于一些密切关系人群健康的环境因素，目前依然缺乏相应的标准。例如，课题组虽然参照土壤环境质量标准等现行标准，对学校和生活区域的尘土污
6、染进行了评估，但是，课题组和环境监测部门人员均认为， 土壤环境质量标准的适用范围并不包括操场、教室和生活区域，对于这些人群密切接触的场所，应有专门的标准进行规范，但我国目前在这一领域尚为空白。 另外，课题组研究推断，包括车辆运输在内的企业无组织排放是导致当地铅污染的因素之一，但是我国目前对于工业无组织排放的标准尚属空白。 （三）现行环境标准体系存在明显的内部不协调问题 对于同样的土壤样本检测值，课题组在分别适用土壤环境质量标准和食用农产品产地环境质量评价标准进行污染指数评估后，得4出了不同的结论。虽然这两个标准的评价目标不同，但由于缺乏内部协调和以保护人体健康为共同的终极目标，导致二者的评价结
7、果出现分歧。这样十分容易对研究结论产生误导。更值得警惕的是，在需要以标准来判定污染状况从而形成政策决定时，这种标准之间的不协调所形成的多种不确定和干扰因素，难以为正确决策提供科学的支持。 （四）不同类型的环境标准相互脱节 以 A 样本区土壤重金属污染为例，侧重于浓度控制的污染物排放标准对总量失控导致的环境质量累积性侵害。而累积性侵害恰恰是环境质量恶化的最常见，也是最长久的原因。如此污染物排放标准与土壤、空气和水的环境质量标准要求相脱节现象不仅造成了日益广泛和严重的环境健康损害，而且还使得执法手段难以发挥遏制效果。 （五）地方环境标准建设严重滞后问题 实际上地方标准的供给不足问题更为严重：毕竟环
8、境健康问题具有很强的地域属性，各地的地理条件和产业结构状况不同，其所面临的环境健康风险也存在巨大差异。在现实环境管理中，由于地方政府的环境意识和立法技术水平的限制，多数地方根本没有根据本地的实际情况和需要制定严于国家标准的地方标准，也很少有填补国家标准空白的地方标准。 三、弥合：环境标准的因应之道建设我国环境与健康标准体系 环境标准的健康价值失落既有内在体系构造上的不协调性，也有外部配套机制的耦合不足。环境标准的健康价值实现过程，也是对正义的接近过程。以健康价值为引领，完善环境标准体系，健全环境标准的实5施工具是环境标准接近正义的基本路径。 （一）目标地位的确立保障人体健康 确立健康价值在环境
9、标准体系构建中的中心地位。制度乃衡平协调人际利益关系的规范，健康、生态、经济是人类生存发展不可或缺的价值要素。其中健康因其直接决定着生命的质量而居于中心地位；生态则因维系着人体与外部的物质与能量交换关系，对人体健康具有直接影响，同时又是生物多样性的载体，而在人的利益构造中居于次中心位置；经济则通过人为活动影响获得更好的生存与发展空间的物质保障，它以生态环境为基础，服务于人的需要，理应居次于生态环境的基础地位。由此，环境标准形成一个“人体健康生态修复经济发展”由内向外的价值序列。确立健康价值在环境标准体系构建中的主导地位，对于打造环境标准的规范合力无疑具有提纲挈领的意义。 （二）填补环境与健康标
10、准制定的空白 1.建立针对儿童等敏感人群的环境标准 儿童等敏感人群聚集地的环境质量标准和污染物排放标准体系基本处于空白状态。这使得对环境健康敏感人群甚至是高危人群的风险预测和防范机制难以构建，因此，应该建立针对儿童等敏感人群的环境质量标准和污染物排放标准。 2.完善无组织排放标准 加强对无组织排放的环境监管标准的研究，建立适应无组织排放特点的环境标准体系。对于位于交通要道的居民生活区而言，运输车辆带来的无组织排放是铅污染的重要来源。因此需要为进出污染区的车辆设6置污染物排放限值，促使其采取包括密封容器、冲洗车辆在内的减排措施。 （三）加强环境标准之间的协调 1.具有相互迁移关系的环境媒介之间的
11、环境质量标准协调 以影响人体健康的环境媒介的系统性、整体性为出发点，对大气、水、土壤、海洋、人群聚集和生活起居场所环境质量的相关性进行研究，强化污染物排放标准与相关的环境质量标准之间的衔接。 2.环境质量标准与各类污染物排放标准之间的协调 有机结合环境质量标准和污染物排放标准。这两种环境标准是最为重要的标准， 但是二者都存在着弊端， 我们应该对现有环境质量标准和污染行业排放标准进行相关调整， 发挥其人体健康影响的积极作用。 （四）加强地方环境标准建设 重视地方环境标准的制定，以满足各地的不同需要。为加强地方环境标准的研究、编制管理、实施，可制定地方环境标准管理办法 ，明确地方标准制定的职责、权
12、限，发挥地方的积极性，督促地方环保部门建立和完善各自的地方环境标准体系；明确地方标准制定的原则、依据，提高其合理性、可行性、针对性、操作性；理顺国家环境标准与地方环境标准的关系，确立以地方环境标准为主，国家环境标准为辅的格局，在数量上地方环境标准多于国家环境标准，执行上地方环境标准优先于国家环境标准，国家环境标准仅仅是基本要求。 注释 本部分所收集的铅、镉污染事件，主要来源于环保部门的环境事7件报告、人民法院的诉讼案件、中国知网等数据库及较为权威的网络媒体报道，如人民网、新华网等。据笔者统计，2004 年 1 月 1 日2013 年6 月 30 日，我国共发生铅、镉污染事件 63 起，其中铅污
13、染事件 44 起，镉污染事件 19 起。按年份分布，2004 年 4 起、2005 年 4 起、2006 年 6起、2007 年 5 起、2008 年 4 起、24009 年 14 起、2010 年 12 起，2011年 10 起，2012 年 4 起，2013 年 1 起，每年均有重大或特大铅、镉污染事件发生。 例如，在对 1998 年空气铅浓度限值修订的过程中，我国比较了欧美和 WHO 等相关数据，最后确定将年平均浓度限值由 1.0g/m3 调整为0.5g/m3，季平均浓度限值为 1.5g/m3 调整为 1.0g/m3. 这一标准，尤其是季平均值，仍然比多数国家要高。参环境空气质量标准（征求意见稿） 及环境空气质量标准（二次征求意见稿）编制说明 。 例如，2000 年对环境空气质量标准的修订即取消了 NOx，适当放宽了 NO2 和 O3 的标准，以利于社会经济的快速发展。 作者简介谈珊（1985） ，女，中南财经政法大学，博士研究生，研究方向：环境与资源保护法学。 基金项目本文系国家重大科技攻关项目环保公益性专项环境铅、镉污染的人群健康危害法律监管研究 （201109058） ；中南财经政法大学“研究生创新教育计划”课题项目“十二五”我国环境与健康标准体系框架初探 （项目编号：2013B0509） 。
