1、1发挥预防调查作用，深入参与社会管理摘 要加强基层检察院职务犯罪的预防工作，无疑对遏制职务犯罪，维护社会稳定具有十分重要的现实意义。文章通过对目前预防调查的意义、存在的问题和检察机关如何发挥预防调查作用，参与社会管理进行分析，提出对策建议。 关键词基层检察院；预防调查；社会管理 多年的反腐败实践经验表明，严厉打击和惩治只能在一定时间内、一定程度上起到减缓职务犯罪的效果，并不能从根本上减少和遏制职务犯罪，只有开展全方位、多角度的犯罪预防，才是应对职务犯罪的治本之策。 预防调查是检察机关深化法律监督、维护公平正义活动中新生的一项检察业务工作，是检察机关法律监督权的具体体现形式之一。开展预防调查的目
2、的，是及时发现导致职务犯罪发生的体制、机制和管理监督等方面的原因，把握职务犯罪的变化趋势和发案规律，向有关领导机关和管理部门、单位提出改进建议和预防对策。预防调查是预防职务犯罪工作的一项重要举措，关键是要围绕检察机关查办职务犯罪的重点部门、重点岗位和重点人员进行预防调查，通过犯罪分析、走访群众、查阅资料、召开座谈会等预防调查形式，深入分析引发职务犯罪的主要原因，并围绕健全制度、控制和遏制职务犯罪，维护群众利益。同时形成专项预防调查报告，为地方党委、政府进行社会管理提供重要的决策依据。2本文试就预防调查的意义、存在的问题和检察机关如何发挥预防调查作用，参与社会管理作探讨。 一、充分认识预防调查工
3、作的重要意义 预防调查是指检察机关职务犯罪预防部门在开展预防职务犯罪过程中，对自行发现、群众反映或领导交办、上级批办的一些情况不明、性质不清的问题，认为有犯罪隐患或存在机制、管理等方面的问题，出于预防职务犯罪的目的而展开的一种情况调查活动。其意义是： （一）落实党中央“从源头上治理腐败”方针的需要 社会治安综合治理“打、防、建、管、教、改”六字方针和反腐败“要实行综合治理，逐步加大治本力度”方针相得益彰，可以说二者是相辅相成的。前者是为了维护政治、社会稳定，后者是为着力防止和解决腐败问题，二者互为促进和影响，这就要求预防工作要重调查、重研究、重分析，重在从源头上治理和防止腐败，维护社会、政治稳
4、定，是体现二者的有机结合。 （二）深化检察职能的需要 立足检察职能搞预防，全面推进社会化大预防离不开职务犯罪案件查办的情况分析，必须了解和剖析被预防系统、单位及社会各层面的问题。如果我们对预防对象情况不明、原因不清，就无法提出有针对性的预防对策和建议。所以，预防调查是检察职能范围的业务表现形式，是打击与预防相结合最有效的方法之一。 （三）拓展预防职务犯罪工作的需要 进一步发挥预防业务职能作用，提升预防干警政治业务水平，有利3于检察机关各部门的密切配合，可以广泛地为其他执法执纪部门及自侦部门提供支持。有利于服务党的中心工作，促进各级各部门依法行政，堵漏建制，强化“教育、制度、监督”的“三个并重”
5、 ，以赢得党委政府和社会各界支持的需要。 二、预防调查的作用 预防调查，是为了准确把握热点行业和重点领域权力运行现状，适时进行现状评估，积极寻求有效的治理对策以及时协助有关方面消除诱发职务犯罪的隐患因素，由职务犯罪预防部门针对权力运行中容易发生职务犯罪的环节而实施的实证研究、综合分析等有关调查活动，预防调查是一项颇具中国特色的职务犯罪预防措施。 （一）预防调查有助于树立检察机关“打防结合”的职能理念 过去很长的一段时期，受传统执法观念影响，社会上大多数人认为检察机关作为法律监督机关，其主要工作是通过查案来打击犯罪，而对于预防职务犯罪工作不知晓，对检察机关的职能主要评价为打击犯罪。这种“只打不防
6、”的社会评价，对于进一步推进预防工作、充分发挥检察机关预防职能无疑会带来负面效应。积极主动地开展预防调查，通过深入的调查研究、实事求是的实证分析和有效的治理对策等调查活动，向社会宣传检察机关的预防职能，改变单一的社会评价，有助于最终推动职务犯罪预防工作目的的实现。 （二）预防调查有助于增强预防职务犯罪工作的实效管理 由于监督者和被监督者的特殊关系，管理制度是否健全以及是否落实，通常情况下，检察机关往往难以知晓。这种困境不能得以改变，预4防职务犯罪的根本目的就难以实现。积极主动地开展预防调查，通过调查发现相关单位管理制度及制度落实上的缺失，进而有针对性地寻求治理对策。 （三）预防调查有助于职务犯
7、罪预防格局的构建 职务犯罪大预防就是党委领导、检察机关组织实施、各部门积极参与的社会化预防体系，改变了以往检察机关单打独斗的情形。大预防格局构建有两种模式，一种是通过上级命令自上而下的构建模式，一种就是自下而上的构建模式。目前，还没有上级强行命令，大预防格局的构建尚处于各地自行探索、自主构建阶段。我们可以从预防调查入手，通过与纪检、监察、审计等部门对某些热点行业和重点领域联合开展职务犯罪预防调查，逐步建立预防沟通协调机制，让更多部门、更多人员参与预防工作，从而据此推进大预防格局构建。同时，积极开展预防调查，还可以为大预防格局建立后的预防联动提前探索，积累经验。 三、预防调查中存在的问题及其原因
8、 从近几年的实际情况来看，预防调查在基层预防工作实践中，已作为预防工作方法之一，在运用过程中也不可避免地出现了以下一些问题。（一）预防调查的方式方法简单、程序不完善 在基层实践中，预防调查的方式方法大多是简单的，一般采用座谈会的形式，以问答的方法来进行。导致这一问题的原因有二：一是基层对预防调查的重视程度不够，因为目前这一预防方法，大多数时候是为了其他预防工作做准备的，不是为了开展预防调查而展开的调查研究。5二是预防调查的程序设计很规范很严密，但与基层预防工作人员的配备不相衔接。这样，各个基层检察院从事预防工作的人员极其有限，最多的也只有 2 至 3 人，而且基本上还要兼职其他岗位。在这种情况
9、下，即使从事预防工作的人员想按程序、采取多种方式方法来开展预防调查工作，但实际上也是有心而无力实现的。 （二）开展很广泛，深度、广度不够，转化运用较少 从近两年大幅上升的预防调查统计数据来看，预防调查在基层工作实践中开展很广泛。而有批示、有影响并转化运用的较少。 从目前基层的实践来看，导致这一问题的原因在于：预防工作本身是一个综合性的过程，对不同的方法进行分类是为了区别工作方式的不同，其实各类方式本身存在交叉。预防研究又是一般的基础性工作，因而导致预防调查成为其他预防工作必要的辅助措施之一，预防调查本身的特点不突出。 就拿警示教育中预防讲座来讲，在受到邀请或是主动安排到某单位或系统开展预防讲座
10、之前，预防调查成了准备讲座的必然前置程序。一场受欢迎的有针对性的预防讲座，必然要准备大量的与行业相关的职务犯罪方面的材料，不然就罪讲罪枯燥、就预防讲预防空洞、就别人的案件讲教训无针对性。因此，开展调查研究就显得尤为重要，甚至可以说是讲座成败的关键。同样，预防年度报告、预防分析及预防建议，也都离不开预防调查。这样为了其他的预防业务的需要而开展有预防调查，就停留在粗浅的层次上，很难有所深挖，更少有形成有分量的专题报告，转化运用的当然也少。 （三）重数量轻质量 6据统计，某市 2012 年全市的统计数据显示，该市共开展预防调查1632 次，平均每个院开展 136 次，最多的一个院一年开展了 240
11、次，也就是说每个月开展 20 次以上，每周都要开展 5 次。这样宠大的数量之下，质量相对难以提高。 四、预防调查存在的问题的解决途径 （一）提高认识，切实重视预防职务犯罪工作 预防业务被业内誉为朝阳业务，一方面随着经济的发展，社会的文明进步，国家工作人员对岗位的认知将深入，预防职务犯罪成为深层的需求。另一方面人民群众更需要一个清明廉洁的公务员队员。只有真正地将预防业务等同于其他检察业务来抓，预防工作才能出成果。 （二）加强实践，提高预防调查的深入性 以香港特别行政区为例，香港廉署的防贪工作之所以富有成效，很大程度源于其工作的深入性和防贪建议的可行性。以廉署对海关人员暗中放私问题的防贪审查为例，
12、廉署工作人员深入海关工作现场，通过参与具体工作研究海关检查的工作程序。数周后发现，出现暗中放私的主要原因是海关人员有条件告知走私人员自己所在岗位的时间和位置，并让走私人员从本人值守的通道过关。遂提出三条建议：一是海关人员上岗位置不固定，每天上班后临时随机派位；二是海关人员不得携带通讯工具上岗；三是家庭遇有紧急情况由海关在 5 分钟内通知到本人。前两条建议有效防止了海关人员与走私人员互相勾结走私通关的可能性，第三条兼顾了人性化。分析香港的经验，基层检察机关要推动预防调查工作的深入，应当紧紧抓住易发职务犯罪的关键环节，推动完善权力运行7的监督制约机制。 （三）加强学习培训，提高预防人员开展预防调查
13、的能力 预防调查不仅有其专业性的要求，还是一种综合性强的业务，需要综合能力。要想取得好的效果，就必须掌握开展的方法，按照规范的程序来开展。学习培训要有针对性，请专家授课，到开展好的地方实地学习，最好是参与其中，切实提高能力。 （四）增强预防力量，整合预防资源 有条件的单位应增加预防工作人员，按高检院要求的标准来配备人员，真正地将预防调查业务开展起来。没有条件的地方，可以进行资源整合，比如以市为单位，向成立法治报告团一样，集中力量，开展有价值的预防调查。 （五）修改考评规则，提高预防调查质量 要根据实际业务状况来确定考核规则，合理确定数量，更加注重质量。严格按照预防调查的程序来选取有现实意义的调查题目，规范操作，让预防调查成果转化为实际的预防措施，推广应用，从而真正体现预防工作的社会价值。 注释 茆巍：万事胚胎始于州县乎？从命案之代验再论清代佐杂审理权限 法制与社会发展2011 年第 4 期。 张智辉， 论公诉权的法治意义兼论检察权的性质 ， 人民检察2003 年第 8 期。 作者简介蔡集祥，广州市荔湾区人民检察院反贪污贿赂局。
