1、1论政府信息公开诉讼的困境与完善【摘 要】 本文分析了我国政府信息公开诉讼面临的困境，提出了完善措施。要去除“三需要”与“利害关系”限制；合理分配举证责任；科学制定“隐私权”的保护原则；完善诉讼审理方式。 【关键词】 政府信息公开；诉讼困境；完善措施 随着大信息时代的到来，政府信息公开程度已成为各国民主权利发展状况的“晴雨表” 。2008 年 5 月 1 日中华人民共和国政府信息公开条例的施行，标志着我国在民主化进程上又向前迈进了一步。然而， 条例施行后的大量案例却表明，由于制度上的诸多缺陷， 条例造成大量寻求司法救济的政府信息公开申请人“求救无门” ， 在诉讼问题上也面临许多困境，对政府信息
2、公开的救济在观念及制度上亟待进一步提升与完善。 一、我国政府信息公开诉讼的困境 1、原告资格认定过于苛刻 政府信息公开条例颁行后，原本以为获得国家法律撑腰的信息公开申请人，却因“不具备”起诉资格被法院裁定不予受理或驳回起诉而屡遭“玻璃门” ，永远地被关在了司法救济的大门之外。如任星辉诉财政部不予信息公开一案中，基金缴纳主体任星辉要求财政部依法公开三峡工程建设基金相关信息，但财政部的答复为“根据您提交的申请材料，您所需申请获取的其他信息与您本人生产、生活、科研等特殊需要并无2直接关联” 。此后，任星辉的起诉一审法院不予受理，上诉亦被二审法院驳回。1 2、举证责任规范相对缺失 随着政府信息公开案件
3、在行政诉讼中所占比重不断增加，并常常出现行政机关以“政府信息不存在”为由拒绝提供政府信息的情况。民众对此通常表示怀疑，甚至认为是行政机关在故意隐瞒相关信息，损害公民的“知情权” ，引起“官民矛盾”加剧。在姚延康诉上海市教育委员会政府信息公开一案中，2原告要求被告公开教师法定工作日的相关信息，而被告经过检索后认为该信息不存在，原告则认为该信息是被告履行职责过程中应当掌握的信息，坚持要求被告公开。本案虽最终因原告不能提供被告应制定或获取过该政府信息的有效证据，被依照最高人民法院关于执行行政诉讼法若干问题的解释第 56 条第（4）项规定驳回诉讼请求，但由于我国法律未对超出行政诉讼法举证规则以外的证明
4、责任加以规范，造成当事人之间在证明责任上的扯皮，也使法院陷入责任分配无法可依的尴尬处境。 3、 “隐私权”的客体缺乏明确界定 隐私权是自然人享有的对其个人的、与公共利益无关的个人信息、私人活动和私有领域进行支配的一种人格权。而政府信息公开中的隐私，是指行政机关公开因行政行为所制作、保管的档案或记录中涉及有关自然人个人的信息。在我国， “隐私权”作为一项宪法性权利，相关法律、司法解释也将其作为公民的“名誉权” 、 “人格权”来予以保护，但对于“隐私权”的客体却缺少专门的、具体的法律界定，以至于在政府信息3公开的语境下常常被滥用。 4、审理方式单一，不能适应案件特点 法院在审理政府信息公开这类新型
5、诉讼时应当采用何种审理方式，我国立法没有明确的规定。按照传统的证据审查模式，证据要在法庭上举证、质证，经查证属实后方能作为定案的根据。鉴于政府信息公开案诉讼标的物的特殊性，倘若法院在审理此类案件时仍沿用行政诉讼通常使用的公开审查方式，行政机关在法庭上对于其拒绝公开相关文件的举证，通常会导致所争议的信息内容在此过程中被泄露，从而使原告在法院做出裁判并执行前便可获知相关信息，这在让诉讼的继续失去意义的同时，也极易对他人、公共利益及国家利益造成潜在的危险。在董铭诉上海市徐汇区房地局信息不公开案中，便出现了被告律师在举证的过程中举出了原告在诉讼前被房地局所拒绝公开的部分资料的一幕。这一方面显示了我国法
6、律工作者对信息公开这一新型诉讼的不熟悉，一方面也暴露了我国诉讼程序中不公开审查制度的缺失。可见，审理一般行政案件“以公开为原则，不公开为例外”的原则，在政府信息公开诉讼中难以适用。 二、我国政府信息公开诉讼的完善措施 1、去除“三需要”与“利害关系”限制 当今世界，以美国为代表的政府信息公开救济制度已发展得较为完备，如情报自由法规定，对于政府机构应当公开而没有公开的信息，以及政府机构拒绝公众的请求而不公开的信息，公众有权向法院提起诉讼。尚处于信息公开制度建立、起步阶段的我国，对此应积极借鉴和吸4收域外的有益经验和做法。 政府信息公开诉讼作为一种新型的、主客观诉讼为一体的行政诉讼，“三需要”与传
7、统的“利害关系说”不能也不应用来定义原告的主体资格。首先，在行政机关拒绝信息公开申请而引起的诉讼中，由于申请人本身即为该具体行政行为的相对人，符合起诉的主体要件，故无需再证明其与该信息存有关联。其次，在特定个体申请不公开与其自身有关信息而引发的诉讼中，申请人要求保密的信息多与其人身权、财产权相联系，无疑具有“利害关系” ，应当有权作为原告提起诉讼。 无救济则无权利！因此，在今后条例修订时应彻底删除“三需要” ，在原告主体资格问题上也不应仅局限于主观诉讼所要求的直接利害关系，而应将基于公共利益所提的诉讼也纳入范围，从而将原告主体资格宽泛化，以实现政府信息公开的民主要义。 2、合理分配举证责任 举
8、证责任的分配直接影响到行政诉讼的结果，而证明责任规则的缺失常常导致行政机关在司法救济途径中对公民知情权造成二次伤害。因此，在法律暂无明确规定的前提下，人民法院在审理该类案件过程时，应本着“公平正义”的司法原则，结合信息公开行政诉讼争议标的物特殊性，对当事人双方的举证责任进行必要、合理的分配，并适当减轻处于弱势地位原告的举证责任： （1）由被告承担举证责任。这既是我国行政诉讼法规定的举证原则，也是各国信息公开案件审理中的通行做法，如美国信息自由法中规定：“当行政机关拒绝提供文件时，必须证明拒绝的正当性质。 ”被5告首先要对拒绝信息公开或已尽到了合理检索义务而未能发现信息存在提供证据。若其不能证明
9、或证明有瑕疵，法院则可以认定被告做出信息不公开或信息不存在决定所依据的事实不清，从而判决撤销其决定并责令其重新做出处理。 （2）原告仅对“信息不存在”诉讼承担必要的补充证明责任。由于检索的方法及查询到的结果未必与事实一致，且作为被告的行政机关一旦基于某种原因刻意隐藏相关信息，仅通过检索往往很难发现并制约。因此，若行政机关证明其经过合理检索途径仍无法确认申请公开的信息存在，而原告又坚持认为该信息存在的，应由原告对其主张承担举证责任，证明其申请公开的政府信息在被告处确实存在。 此外，法院在对行政机关提出的抗辩事由和证据进行审查时，应较一般行政案件更为严格，这样才能避免行政机关以“信息不存在”为由规
10、避公开责任和诉讼风险，以实现裁判的公平与正义。 3、科学制定“隐私权”的保护原则 政府信息公开与个人隐私保护既相互冲突又相互联系，是一对矛盾的统一体。某人既可能成为申请公开政府信息中他人信息的主体，其个人信息也可能成为某个政府信息公开诉讼的“靶标” 。我国法律目前对个人隐私没有做出严格、科学、具体的界定，个人隐私常与个人信息混同，且有被扩大化的倾向，因此，在主动或依申请需要公开他人隐私、商业秘密时，应遵循以下原则： （1）公共利益优先原则。隐私受法律保护，但“隐私权”的内容和行使同样受到法律、公序良俗的限制。当其与公共利益发生冲突时，法6律应倾向于后者，因为它更符合绝大多数人的需要，从长远上来
11、看，在根本上也符合“隐私权”主体的利益。就政府信息公开而言，一般不得主动公开公民个人的信息（隐私） ，但当其涉及社会公共利益时则应另当别论，根据比例原则确定“公开”与“保密”二者间谁所代表的利益更大。 （2） 依法保护人格权原则。人格尊严是宪法所保护的基本人权。行政机关在行使政府信息公开的职能时，应始终以不侵犯隐私权、不损害公民人格尊严为前提。当个人隐私无关乎公共利益时，法律应坚决地站在保护隐私权这一边。在当今社会，随着行政机关职能的日益扩大，大量的个人信息被掌握，个人隐私变得极其脆弱，政府在执行政府信息公开这一全新的制度时，绝不能以保障公民“知情权”为由，追求公开最大化，随意公开、暴露他人信
12、息，侵犯他人的隐私和人格尊严。 （3）正当利用原则。在政府信息公开诉讼中，对于公民、法人或其他组织出于各种理由申请公开商业秘密、他人信息的请求，人民法院必须进行严格审查。如确系出于维护自身正当权益的原因，且是维权过程中必不可少的关键证据时，人民法院在不损害第三方实际利益、不违背公平正义原则和正当利用的前提下，应允许公开，并责令申请人不得超出申请事由使用他人信息。 （4）区分处理原则。对于行政机关以申请公开的政府信息中含有国家秘密而拒绝公开的，只要非涉密部分的公开不危及国家安全、公共安全、经济安全和社会稳定的，人民法院应责令相关行政机关对信息进行分割后，将非涉密部分进行公开。 74、完善诉讼审理
13、方式 为避免涉及国家秘密、商业秘密、个人隐私的信息在诉讼过程中不慎“走光” ，应借鉴国外普遍采用的在审理政府信息公开诉讼过程中对争议文件进行秘密审查的方式，以避免诉讼过程中的不当披露。 司法解释关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定第 6条规定：“人民法院审理政府信息公开行政案件，应当视情况采取适当的审理方式，以避免泄露涉及国家秘密、商业秘密、个人隐私或者法律规定的其他应当保密的政府信息。 ”该条中为人民法院创新政府信息公开诉讼审理方式提供了法律依据和想象空间。 【注 释】 1 第一中级人民法院任星辉诉北京财政部一案， （2010）一中行初字第 1512 号案件. 2 上海市黄浦区人民法院姚延康诉上海市教育委员会一案，（2009）黄行初字第 193 号案件. 【参考文献】 1 陈震宇.政府信息不存在下的举证责任分配.人民司法，2010.24. 2 王利明，杨立新.人格权与新闻侵权.北京：中国方正出版社，1995.412. 34 赵素艳.我国政府信息公开诉讼制度的困境与完善.社会科学辑刊，2011.5. 5 王名扬.美国行政法.北京：中国法制出版社，1995.1009. 86 张晓文.政府信息公开中隐私权与知情权的博弈及平衡.情报理论与实践，2009.8. 【作者简介】 纪冬雨（1992-）女，汉族，西北政法大学行政法学院本科在读，研究方向：行政法.
