1、1浅谈检察机关内部监督制约机制的建立与完善摘要检务督察制度作为一种内部监督制约机制，对推动检察机关业务建设和队伍建设，提升检察机关形象起着积极的促进作用。但同时作为一种新的制度，在推行过程中还存在着思想认识不到位、机构设置不合理、内容比较单薄、效果不佳等问题，需要明确检务督察负责部门、合理确定督察范围和内容、督察形式多样化、提高检务督察威慑力，在实践中不断地加以改进，以发挥其最大的效能。 关键词检务督察；必要性；存在问题；建议对策 检务督察作为检察机关加强内部监督的一项制度创新，通过几年的实践探索，在保障检察机关及其工作人员依法履行职责，正确行使职权，严肃检察纪律，确保检令畅通等方面发挥着越来
2、越重要的作用。但是，作为一项新生事物，从试行情况调查分析来看，尚有一些困难和问题亟待解决。 一、建立检务督察制度的必要性分析 （一）检务督察制度是分权制衡理论在检察职能的运用 检务督察制度起源于分权制衡理论。孟德斯鸠说：“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验。有权力的人们使用权力一直到遇有界限的地方才休止。 ”因此， “要防止滥用权力，就必须以权力约束权力。 ”检察机关作为法律监督机关，检察人员的执法行为就是一种极大的权力，如果缺乏有效的制约和监督，就有可能产生公权力滥用，2私权利遭到不合法、不公正侵犯的严重后果。因此，检察权必须要以另外一种权力加以监督制衡，以实现自我约束和收
3、敛，取得权力之间的和谐与均衡。检务督察制度就是检察机关强化内部监督制约机制，完善对检察权行使的监督制约的一项重要举措，其核心在于以督察权监督制约检察权的规范行使。 （二）检务督察制度是解决检察机关内部监督的有效途径 现行对检察机关的监督机制并不是十分完善。在外部监督方面，除公安、法院及律师的制约属专业性之外，其他都属于非专业性的、且是非常态的，监督的广度和深度有限。而公安、法院及律师由于自身的角色定位，关注的内容主要是自身诉讼目标的实现，这种制约难以深入检察权行使的全过程，尤其是难以对检察机关内部执法决策过程进行监督制约。在内部监督方面，仅有部门之间流程性监督和纪检监察专门监督以及领导、干警之
4、间的相互监督等，存在着内部监督的真空。因此，亟需一个兼有预警、提醒、惩戒、处理功能的专门机构或专门人员来专门加强检察机关内部监督。而检务督察通过对各级人民检察院及其工作人员履行职责、行使职权、遵章守纪、检风检容等方面进行监督检查和督促落实，从而保障检察机关及其工作人员依法履行职责，正确行使职权，严肃检察纪律，确保检令畅通。 （三）检务督察制度是检察职能可持续发展的客观需要 近年来，尽管通过各类教育活动和一系列对执法活动监督管理的工作机制改革，使检察队伍建设取得了显著成绩，但队伍、业务管理中存在的问题仍然不容忽视。加上人民群众对检察机关的要求越来越高，如3何杜绝和减少检察干警违法违纪现象的发生成
5、为检察机关实现可持续发展必须解决的问题。检务督察制度就是通过规范、监督和约束干警的执法行为来加强队伍建设、提高案件质量和规范执法行为的，保证检察队伍和检察业务的可持续发展，成为新时期加强检察机关管理的一个重要抓手。 二、当前检务督察制度试行情况及存在问题 （一）对检务督察制度的认识欠缺 检务督察目的就在于通过在检察机关内部设立督察机构来增加自身对检察权行使的监督制约，促进检察权在行使过程中的廉洁性和透明性，确保执法公正。但开展检务督察的过程中，势必会作出一些否定性评价，从现有的考评、考核机制而言，这不仅影响检察领导干部的政绩，同时影响检察机关自身的形象，作为领导层，有的不愿自我揭短，而从事检务
6、督察的人员，和同事们低头不见抬头见，思想上则会存在畏难情绪，不敢监督。 （二）检务督察机构设置不明确 根据最高人民检察院的要求，开展检务督察工作均要设立检务督察委员会，督察委员会下设检务督察室。但是，却没有具体规定把检务督察室设在哪个部门。玉州区人民检察院未成立检务督察委员会，但把临时的检务督察机构设置在纪检监察部门，督察工作以纪检、监察为主，办公室、政工科等部门协助。各部门之间虽说是各司其责，实际上是各行其事，没有形成统一的协作机制。因此，就现有的机构设置对检务督察工作全局而言，缺乏系统全面性，不利于确立督察模式和督察工作的4开展。 （三）检务督察内容比较保守 根据最高人民检察院检务督察工作
7、暂行规定第八条规定， “最高人民检察院检务督察的主要事项是：一遵守和执行国家法律法规以及最高人民检察院重大工作部署、决议、决定、指示的情况；二在执法办案活动中遵守办案程序和办案纪律、落实办案安全防范措施的情况；三执行各项规章制度的情况；四严明执法作风、遵守检容风纪的情况；五检察长交办的其他事项。 ”从玉州区人民检察院运行的实际情况看，大量的督察活动仅仅停留在检容风纪、办案安全和车辆管理等方面，对举报接待、出庭公诉、同步录音录像等执法活动及机关人事管理、检务保障等业务方面的督察开展得较少。 （四）检务督察效果不彰显 一是监督法规制度缺乏操作性导致督察效果不佳，光有硬性规定，一些必要的操作程序规范
8、没有出台，导致现行的监督法规制度缺乏操作性，具体表现在监督制度过于原则、笼统。就事论事性制度多，程序性制度少；定性的规定多，定量的规定少。贮二是督察机制存在的缺陷导致督察效果不佳，主要表现在教育干警执法执纪方面还不十分到位，存在惩处不力等现象，影响了监督的效果和权威。三是督察工作还存在一定形式主义，还有人情面子、晋升提拔、评先得奖等因素在一定程度上成为检务督察工作的障碍。 三、完善检务督察制度的对策建议 （一）赋予纪检监察部门检务督察职能 5检务督察工作的顺利开展，必然要有一个具有权威性、独立性、专门性的办事机构。从司法实践来看，把检务督察机构附设于纪检监察部门，赋予纪检监察部门检务督察职能较
9、妥。理由是：第一，把检务督察机构附设于纪检监察部门是最高人民检察院的规定。 最高人民检察院检务督察工作暂行规定实施办法第十条规定：“最高人民检察院检务督察委员会下设检务督察室，是检务督察委员会的常设办事机构，设在纪检组（监察局）内，受最高人民检察院检务督察委员会和纪检组（监察局）领导并对其负责。 ”第二，把检务督察机构附设于纪检监察部门能体现权威性。纪检组长在职级上是按同级检察机关领导的副职配备的，由纪检组长兼任督察室主任，其影响力、权威性和监督的实效性显而易见。第三，把检务督察机构附设于纪检监察部门能体现内部监督的连贯性。把检务督察机构附设于纪检监察部门，就能把调查、建议、纠正、处罚衔接起来
10、，实现内部监督的连贯性，实现事前、事中、事后的全方位监督。第四，把检务督察机构附设于纪检监察部门能实现内部监督的高效性。从内容上看，检务督察与纪检监察在对执行上级部署和决定情况方面、执法监督方面、纪律作风方面存在着重叠、重复的地方。工作程序上，检务督察经过调查后，提出处理的建议，移交纪检部门或有关部门处理。纪检监察对存在问题或违纪违法行为也要经过受理、调查、处置。它们的内容具有重叠性、程序具有连贯性。如果使对案件的监督和对人员的监督有机地结合起来，不但可以避免重复劳动，还有利于增强督察的实效，实现内部监督的高效性。 （二）确定检务督察的合理范围和内容 6结合当前各地检察机关的探索和经验，认为可
11、以把检务督察的内容确定为办案情况的督察、机关效能的督察、党风廉政建设的督察、作风纪律的督察、落实重大工作部署情况的督察等五个方面。办案情况的督察，包括对执法办案中易出、常出问题的岗位和环节进行日常督察，确保案件质量和办案安全。机关效能的督察，重点对各项检察工作的督促和落实、执行日常工作考勤、着装、卫生、后勤、保障等行政管理制度、规范落实情况进行督察。党风廉政建设情况的督察，一方面督察“一案三卡”落实情况和干警执法档案，另一方面对干警八小时以外的活动进行督察，重点督察警车滥用、着检察服随意出入娱乐场所、酗酒滋事等问题。作风纪律情况的督察，重点督察对求助群众和案件当事人作风粗暴、冷硬横推的问题，开
12、特权车、霸道车、滥用警车警械的问题。对落实重大工作部署情况的督察，重点督察对上级院的工作部署贯彻落实是否认真，执行上级院的要求是否坚决。检务督察要针对这些问题进行专项检查，坚决追究有关人员的责任，确保检令畅通。 （三）检务督察方法形式要多样化 督察的手段和方式应灵活多样，必须根据督察的事项采取不同的督察方式。要围绕督察工作的性质、特点和职能制定一套适合检察工作实际和督察工作内在要求的工作机制，要结合实际，区别不同情况采取不同的措施，要强化动态监督，做到定期督察与突击督察相结合、专项工作督察与全面工作综合督察相结合、中心工作督察与解决突出问题督察相结合、普遍督察与重点工作督察相结合、上下联动督察
13、与纵横交叉换位督察相结合、日常工作督察与重大节假日集中督察相结合、发现问题7与落实整改措施相结合、跟踪督察与严肃查处相结合等。从而提高督察的效率，保证督察的工作效能最大化实现。 （四）提高检务督察机制的威慑力 一是对违法违纪问题要严肃处理。在开展检务督察中，对发现的违法违纪行为要严肃处理，才能提高督察的威慑力。只有利用刚性的手段，严肃查处违法违纪案件，才能使广大干警在思想上受到真正的触动，进一步提高自觉接受监督的自觉性，在思想上筑起一道拒腐防变的坚固防线。二是实行检务督察一体化管理。由上级检察院统一领导和监督下级检察院的检务督察工作，就能较好地实现督察的刚性特点，提高督察的威慑力。 注释 孟德
14、斯鸠：论法的精神M.北京：商务印书馆，154。 孟德斯鸠：论法的精神M.北京：商务印书馆，154。 参见张芸：检务督察制度初探EB/OL.宝剑网。 参见陈莹，董月胜：实行检务督察制度的必要性和可行性分析EB/OL.宁波市海曙区检察网。 参见最高人民检察院检务督察工作暂行规定第二条、第三条。参见罗鸣春：关于完善检务督察制度的几点思考EB/OL.三元区检察网。 最高人民检察院检务督察工作暂行规定第八条 参见戴昂兴：基层院建立检务督察制度的思考EB/OL.乐安8县检察网。 佚名：我省检务督察机制有关问题之解读EB/OL.晋江检察网。 实施办法 ，第十条。 参见罗鸣春：关于完善检务督察制度的几点思考EB/OL.三元区检察网。
