1、1新形势下检察权内部监督机制的思考和完善摘 要“一切有权力的人都容易滥用权力，这是一条万古不易的经验，有权力的人们使用权力一直到遇有界限的地方才休止” 。 “防止滥用权力的办法，就是以权力制约权力。 ”1这深刻揭示了权力之间相互监督制约的本质。因此，为了防止权力滥用，必须用其它权力予以必要地监督和制约。文章针对当前检察机关内部监督制约机制的现状，从实证的角度分析其存在的缺陷。最后借鉴同行的研究结果，从我国检察机关尤其是基层检察机关的实际出发，结合笔者自身的体会，阐述了如何在当今检察机关内部加强监督制约机制，以期能对我国检察机关内部制约机制的完善提供有益参考。 关键词检察权；权力；内部监督；机制
2、；制约 “检察官，乃因对法官及警察的不信任而诞生，在此氛围下，新生儿不但命定要为防范法官恣意与警察滥权而奋斗，更须为自身不被相类的病毒感染而苦战。 ”2实现检察权内部有效监督，对促进检察机关规范、文明、理性执法，提升检察机关公信力，具有极为重要的意义。 一、检察权内部监督制约机制的概念及其监督制约的对象 检察权内部监督制约机制，是指检察机关作为一个系统，依照以权力制约权力理论，在其内部形成的对检察权行使进行监督和制约的一整套完整工作系统。3 我国检察权的内容包括公诉权、逮捕权、职务犯罪侦查权、诉讼监2督权，其他检察权（如司法解释权、检察建议权等） 。4这些权力中，哪些应当得到监督和制约？笔者认
3、为，检察权中那些涉及到对案件事实的认定和处理，关系到对公民的人身、财产权利的限制或剥夺的权力，从国家权力的性质和司法的价值等角度考虑，应适度的收敛和节制，应当受到监督和制约。检察权内部监督的目的和价值在于防止检察官自由裁量权的滥用，因此，检察权内部监督的基本对象，是指检察权中带有裁决性质的权能，即检察官的自由裁量权，就我国而言，主要是公诉权、逮捕权和侦查权。 二、我国检察机关内部监督制约制度存在的问题 （一）上下级纵向监督功能异化 根据人民检察院刑事诉讼规则第 4 条“人民检察院办理刑事案件，由检察人员承办，办案部门负责人审核，检察长或者检委会决定”规定，检察机关在办理案件的过程中，需要经过多
4、环节层层把关、层层监督制约，这样有利于跟踪监控案件进程，最大限度减少错案发生机率。但是，检察机关的办案活动作为司法活动的重要组成部分，同样必须符合亲历性的要求，这种行政化的案件管理模式，割裂了事实审查和法律适用的过程，从某种意义上说，削弱了检察机关纵向监督的效能。同时，在实践中，上级不时以口头指示就个案的处理向承办人发出指示，这种监督形式虽然灵活、简便，但因其随意性太大，不利于对检察权的有效监督和制约，甚至有些情况下会干扰检察权的正确行使，司法实践中，滥用上命下从原则，办人情案、关系案并非不存在。 （二）部门之间横向监督功能虚化 3以检察机关内部职能的分离为突破口，是解决检察权内部监督的基础。
5、但是，在司法实践中，由于检察机关往往强调对职务犯罪侦查权的监督制约，而对其他方面检察权的监督制约则没有引起足够重视，内部监督制约机制不健全，导致了各部门对监督制约仍停留在各自为战、零打碎敲的层面。同时，各地推行的“侦诉一体化” 、 “捕诉一体化” 、 “侦、捕、诉一体化”等改革，进一步人为淡化了原本存在的内部监督制约机制，违背刑事诉讼规律， “它实际取消了不同检察职能之间的制约作用，取消了不同诉讼环节的过滤和监督功能，势必阻碍检察机关履行其客观义务，因此这一办案机制不符合刑事诉讼制度和检察制度的法理要求因此，类似的工作一体化应当废止” 。5目前，大部分检察机关均建立了案件管理中心，以实现对案件
6、的“统一受案、全程管理、动态监督、综合考评” 。但是，由于业务部门以及公安、律师等对该项工作的不够重视，导致了案件管理部门的监督功能并没有得到很好的发挥。比如，根据规定，本院法律文书的监管由案管部门统一负责，但在实践中，各部门并没有按规定执行，法律文书仍由各部门自身管理。又如，不按规定及时填写执法办案风险评估登记表 、决定立案的案件未按规定及时向案件管理部门备案等等不按规定办理的现象时有发生，严重削弱了案件管理部门的内部监督作用。 （三）纪检监察监督功能弱化 检察机关纪检监察部门主要是通过采用开展案件回访、案件调查和专项检查等方法对执法办案活动进行监督，对群众和社会各界反映的检察干警违法违纪问
7、题展开调查，以此对检察权的行使进行监督。但是，4纪检监察部门是在本级院党组的领导下，往往难以对领导层发挥监督作用。同时，纪检监察部门人员不足，特别基层检察机关，往往只有一个纪检组长是专职纪检工作人员，其余均为兼职，并且以综合部门工作人员为主，缺乏对每个办案岗位业务的了解，导致纪检监察部门对业务工作监督难以真正开展。而检务督察这种监督方式实际上也面临着对业务全面监督工作量过大，熟悉各种业务的合格监督者缺乏，也在一定程度制约了检务督察难以充分、有效发挥监督作用。 （四）检察委员会保障功能软化 目前，检察机关特别是基层检察机关检委会存在的人员结构不合理、专业化程度不高、办事机构不明确等问题，严重制约
8、了检委会职能的发挥。一是人员结构行政化。检委会成员通常由正副检察长、其余党组成员以及各部门主要负责人等行政领导组成，这种带有浓厚行政色彩的检委会成员组成方式，这与检委会的工作职责是不相匹配的，难以发挥检委会的监督指导功能。同时，由于检委会人员结构的这种行政化特点，使得检委会决定的权威不是来自对法律精神的准确把握，而是出自于对各种利益的考量，这进一步制约了检察工作整体水平的提高。二是办事机构不明确。在部分基层检察机关，并没有设立专门的检委会办事机构，检委会办事机构通常是挂靠在研究室、办公室或者政工部门，检委会办事人员是在完成科室本职工作的情况下，兼职完成检委会办事机构有关工作，这就导致了检委会工
9、作无制度可循、无规则可依，严重影响和制约了检委会工作的高效运行。 三、检察机关内部监督制约机制的完善 5（一）推行书面指令主义，强化上下级监督制约 上级对下级监督功能的异化，根本缺陷在于没有解决上级本身的滥权问题。事实表明，权力越大，滥用的可能性越大，甚至以指令权之名，行徇私滥用之实。正如林珏雄所言“误为不起诉处分之风险，不但存在于下级，并且也存在于上级” 。 为此，笔者主张实行指令法定主义及书面主义。指令法定主义要求上级对下级的指令，在实体上实行法定主义；在程序上实行书面要式。即上级人民检察院对下级人民检察院，各级人民检察院检察长、部门负责人等向办案检察人员发出的指示、指令等“不得采取口头、
10、电话等形式。这些指示、指令必须采取书面的方式，并予以存档” 。6防止指令权滥用最有效的方法莫过于“阳光法案” ，即对于指令权的实体要件实行法定主义，即带有裁量性质的起诉或不起诉权、决定逮捕或不逮捕权都需有明确的法定条件，明显违背法律的，下级检察机关可以拒绝执行；在程序要件上，实行书面主义，即上级检察机关或检察首长指挥、监督、命令下级检察机关或承办案件的检察官涉及裁量权之行使、强制处分权之行使及事实和法律之适用，必须以书面形式作出并附理由。 （二）加强流程制度化，实现部门横向制约 要进一步优化内部绩效考核，做到“左右联动” 。因同属于一个单位或一个分管领导，导致传统内部监督丧失刚性，内设部门之间
11、的监督要实现有效性和一定程度的刚性，只能依赖程序，设计完善的公诉、侦查、批捕等部门之间的案件流转程序（流程） ，并将这种案件流转程序制度化，辅之以必要的绩效考核和责任追究。在职务犯罪侦查权的内部监督方面，6在线索受理、初查、立案阶段，杜绝侦查部门自行受理线索的现象，即侦查部门通过各种途径得到线索，也应该先移交控告申诉部门，由控告申诉部门统一管理和移送侦查部门，控告申诉部门对移送的线索要进行持续的同步监督和动态监督，防止该立不立，该查不查。在逮捕权方面，公诉部门一方面要对逮捕后的进入到审查起诉环节的案件，进行羁押必要性的审查，以牵制逮捕权的行使，防止不该逮捕而逮捕；另一方面公诉部门在受理审查案件
12、过程中，也要注意审查是否有漏捕、漏诉的现象，以制约逮捕权和侦查权。同样，侦查部门和侦查监督部门，对于已经侦查终结、逮捕后的案件，移送到公诉部门后，也要跟踪监督这些案件是否起诉，以防止公诉部门滥用起诉裁量权。 （三）发挥好纪检监察部门的综合性监督作用 如何发挥好纪检监察部门的综合性监督作用，重点是抓两个关键点：一是针对个案和一线办案人员的督察。主要体现在个案督察和个体督察，防止违法办案、滥用检察权行为的发生；二是针对上下级之间及内设部门相互制约的督察，具体体现在：对于上下级之间纵向上命下从指令的合法性以及是否实行书面指令主义进行监督，并且上级检察机关与下级检察机关之间的纪检监察部门也要做到上下一
13、体；对于内设业务部门之间相互监督的流程执行情况进行督察，以保证前述纵向、横向监督的落实，并为纵向和横向之间架设一道防护网。尤其是，目前案件管理机构刚刚运行不久，要加强对法律文书统一监管、 执法办案风险评估登记表填写情况、案件备案、案件质量评查等各项制度的落实情况进行督察，以促进规范执法。 7（四）加强和改进检委会工作 针对当前检委会工作存在的人员结构不合理、专业化程度不高、办事机构不明确等问题，笔者提出以下三点改进建议：一是建立科学合理的委员选任机制。坚持以专业素质优先为原则，积极引入竞争机制，采用竞争上岗等方式，把政治素质好、法律政策水平高、业务熟练、经验丰富、议事能力强的资深优秀检察官吸收
14、到检委会中来，形成以法律职务为前提的专业化配置模式。二是设立专门的检委会办事机构。检委会办事机构挂靠，意味着承担具体业务工作的是其他科室人员，由于是兼职，且无具体规则制约，因此，他们往往没有时间和精力专门从事会前程序性、实体性审查工作。7因此，应该设立专门的检委会办事机构，实行检委会办事机构的人员专人专事，负责对检委会讨论事项和案件进行审查并提出审查意见和咨询性意见，并做好会议纪要、会议记录的编写和材料的归档存档工作，在此基础上，完善检委会议事规则，严格工作程序。三是建立检委会委员决策质量评价制度。对委员讨论案件或其他重大事项发言情况，以年度为单位进行统计分析，予以综合评定，并把评定结果纳入岗位目标，奖优罚劣。 参考文献 1法孟德斯鸡.论法的精神（上）M.北京：商务印书馆，1982. 2林钰雄.检察官论M.法律出版社，2008.9495. 3马家福，季美君.检察院内部监督制约机制框架设计J.国家检察官学院学报，2003（11）.（6）. 4朱孝清，张智辉.检察学M.中国检察出版社，2010：324. 85龙宗智.中国法语境中的检察官客观义务J.法学研究，2009. 6陈卫东.检察工作一体化及其保障与规范J.河北法学，2010. 7张艳.加强和改进基层检察院检委会工作的思考J.理论导报，2012-12. 作者简介曹胜民、陈泽明，于都县人民检察院。
