1、1关于兰州市城关区城管执法工作存在的问题及对策摘 要：文明的城管执法是构建社会主义和谐社会的重要组成部分，但是目前城管执法工作也面临着不少困难和问题，已经制约着兰州市城关区城市管理执法工作的开展。因此，要建立健全完备的法律体系，明确专业管理和城管执法的功能定位，加强城管执法队伍建设，规范执法程序将有利于城关区的城管执法建设，促进和谐社会的发展进程。 关键词：城管执法；存在问题；对策 中图分类号：D619 文献标志码：A 文章编号：1002-2589（2013）09-0005-02 中共兰州市城关区城市管理行政执法局成立于 2005 年 9 月，是城关区人民政府在城市管理领域相对集中行使处罚权的
2、职能部门。在城关区委、区政府的正确领导下和相关职能部门的大力支持配合下，紧紧围绕城关区政府的中心工作和创建全国文明城市工作，坚持与时俱进，开拓创新，在城市管理领域和维护社会稳定方面都做出了一定的贡献。但是目前城管执法工作也面临着不少困难和问题，已经制约着我区城市管理行政执法工作的开展，限制了行政执法效能的发挥，也影响了政府的威信和形象。 一、城关区城市管理执法局的基本情况及综合执法范围 兰州市城关区城市管理行政执法局成立于 2005 年 9 月，设立 7 个执法中队，在编职工有 283 人，其中干部 83 人，工人 200 人。2007 年 5 月2以街道为单位成立了 24 个执法中队、2 个
3、直属执法中队和张掖路执法中队。现有正式在编执法人员 463 人，其中公务员及参公人员 216 人，大专以上学历占 95%；工人 247 人，大专以上学历占 65%。另外城市协管员有 276 人。 综合执法范围主要有七大类：1）市容和环境卫生。执法依据是兰州市城市管理综合执法暂行规定第 16 条；2）规划建设管理。执法依据是兰州市城市管理综合执法暂行规定第 20、21 条；3）园林绿地管理。执法依据是兰州市城市管理综合执法暂行规定第 22 条；4）市政公共设施管理。执法依据是兰州市城市管理综合执法暂行规定第 18 条；5）环境保护管理。执法依据是兰州市城市管理综合执法暂行规定第 23、24、25
4、 条；6）工商市场管理。执法依据是兰州市城市管理综合执法暂行规定第 17、26 条；7）道路交通管理。执法依据是兰州市城市管理综合执法暂行规定第 27 条。 二、当前城关区城市管理行政执法工作面临的主要问题 （一）法律体系还不完备 完备的城市管理法律法规体系是依法治国，依法行政的客观要求，也是实现城市高水平管理的前提条件。目前城市管理执法相关的立法工作相对于城市的快速发展，还滞后于现实管理要求。现有法律资源与执法实践需要之间还存在一定脱节。 目前，兰州市还没有一部正式颁布的城市管理法律、法规，所用的法律多散见于其他部门法、专业法。我区行政执法人员执法的依据是兰州市城市管理综合执法暂行规定 。但
5、有些城管法规对某些违法行为3只有禁止性的条款，没有详细的处罚规定，无法操作；有些处罚条款明显不能适应社会经济发展形势和当前城市管理的实际需要；很多法规都是治标不治本，如对一些繁华路段的门外店经营屡教不改的店铺如何通过年审加以制约没有规定，对一些店铺的开业门槛没有法律规定，难以从根本上解决一些快餐店、修理店的跨门营业现象。 （二）城管执法与专业管理部门的功能权限需要进一步明确 相对集中行政处罚权后，过去集中在一个部门的审批许可权、检查监督权、行政处罚权进行了分离，但是由于行政处罚权在移交过程中缺少必要的规范的操作程序，双方部分职权界限不够清晰，使审批、管理、执法三者脱节，影响到城市管理行政执法工
6、作的正常进行。例如在环保行政处罚方面：城管执法局对产生部分社会生活噪声污染、建筑施工噪声污染、饮食服务业油烟污染的行为行使环保行政管理方面的行政处罚权。在具体执行过程中，因为环保工作的技术性强，城管执法局目前不具备环境保护技术测试能力，难以界定和测试油烟、噪声的技术标准，难以准确把握和提供测试依据，不利于正确实施环保执法。在规划行政处罚方面：城管执法局对在城市道路及其两侧 30 米范围内进行违法建设的行为行使规划管理方面的行政处罚权。在具体执行过程中，由于审批权在规划部门，城市管理行政执法局难以确定其建筑的违法性质，不便于及时、有效地实施行政处罚。 （三）缺乏与责任相对应的执法权限，难以保证执
7、法的严肃性 有些行政处罚职能划转后，与之相关的强制措施和处罚权却仍留在原专业主管部门，导致城管执法机构无法有效开展工作，影响了执法效4率。如我区是兰州市的一个核心区，车多人多，对机动车在人行道违法停放的行政处罚，城管部门实行抄告处理方式，但是前去处理的比例很低，而城管执法局则没有进一步的处罚手段。如城管执法局对大量有营业执照和无营业执照但有固定经营场所的饮食服务店和修理服务店、汽车清洗店的占道经营、跨门经营行为，只能对其室外的违章行为进行教育、罚款，治标不治本，起不到震慑作用（室内执法权属于工商行政管理部门） ，难以从根本上解决问题。小额度的罚款存在做出处罚容易，执行难的问题。现在城管执法部门
8、在很多方面还处于“没有金刚钻却有瓷器活”的尴尬境地。 （四）城市管理的制约协作保障机制还未建立，大城管的格局还未形成 城市管理工作是个系统工程，牵涉到方方面面，需要举全社会之力，共同搞好。从广义概念来说，几乎所有的城市政府部门都是城市管理部门。管罚分离后，形成了行政审批与行政处罚之间相互监督制约的关系，促进了行政权力的正确行使。同时也要求必须建立比较完善的相互联系、相互监督、相互协作的配套机制。但是由于种种原因，各个部门大多数时间都在“单打独斗” 。部门、单位、社区、居民参与城市管理的积极性还没调动起来，城市管理的制约协作保障机制还没有建立健全，大城管工作的氛围还没有形成。另外行政许可法已经规
9、定了审批部门审批后的管理责任，但是长期以来“重许可收费、轻批后管理”弊病和以罚代管的现象在短时间内难以消除。 三、对加强城关区城市管理行政执法工作的几点建议 5（一）及时建立健全完备的法律体系 首先是要针对目前我区城市管理行政执法工作现状及发现的问题，兰州市政府应该正式出台兰州市城市管理相对集中行政处罚权实施办法 ，进一步明确城市管理行政执法工作的方式、步骤、领域、范围，以及与相关部门的关系，行使职能的程序等具体规范。其次，要加快城市管理法律法规的立法建设，要根据社会经济发展的新形势，进一步加强法律法规的立、改、废工作，使法律法规符合形势发展和实际管理要求，更有震慑性、更有可操作性，使城市管理
10、更有效率。尤其对现阶段执法工作中遇到的“无法可依”的新问题更要有法律明文规定。利用城管执法经常直接面对违法现象的特点，及时发现专业主管部门难以发现的带有普遍性、规律性的管理问题，找出这些问题存在的根源，为制定、修改和完善法律法规和管理政策提供依据，务求各项工作有法可依，有章可循。 （二）进一步明确专业管理和城管执法的功能定位 当前要尽快在区有关部门牵头下，进一步明确专业管理与城管执法的职责界限和功能定位。特别是要对相互交叉的部分职权进行细化，事先做出比较明确的约定，防止出现新的交叉或真空现象。 首先，城管执法的功能定位和主要职责：一是重点是履行行政处罚职能，而不是其他职能。二是要承担适当的、与
11、行政处罚相关的执法监督检查、宣传教育以及一定的协调、组织职能。执法监督检查要以全方位巡查为主，宣传教育的重点对象是违法当事人，组织协调主要是在专项集中整治活动和具体执法方面。 6其次，专业主管的功能定位和主要职责：一是履行审批许可职能，必要时对不履行综合执法部门处罚决定的当事人做出撤销许可的决定。二是专业管理和批后管理，履行日常的管理监督检查和鉴定。重点是定期监督检查审批许可的履行情况，并建立日常检查台账，发现违法行为及时抄告城管执法部门进行立案查处。三是强化政策调研和政策制定工作，根据日常管理的实际效果和执法机构的反馈，不断改进管理政策，从源头上控制违法现象的产生。四是强化服务引导。重点做好
12、对全体市民和外来人员的普遍的法律法规宣传活动，提高公众对管理政策和相关法律法规的认知程度。 再次，在环保行政管理处罚方面：城管执法和环保部门的职权界限就是由环保行政管理部门负责从举报到做出违法事实的认定工作，再移交给城管执法局实施行政处罚工作。规划行政管理处罚方面参照环保方面，就是对违法建筑的定性工作，从举报（如城市管理部门接到举报，可转给规划行政管理部门）到定性为止，由规划行政管理部门负责，然后移交给城管执法局具体实施行政处罚。 （三）争取各种强制性措施到位，提高执法效率 权力和责任是辩证的统一体。权力小于责任，那履行责任时显得苍白无力甚至无法履行，当权力与责任对等，责任就有了顺利履行的保证
13、。在调整行政处罚职能的同时，调整相应的行政强制权和行政处罚权，赋予执法队伍一定的强制手段，使职责与权力相统一。要完善司法保障，积极与法院沟通，畅通申请法院强制执行的渠道。 （四）进一步完善执法配套制度和运行机制，广泛宣传、协调各方、7努力形成城管工作新合力 首先，总体上要建立系统治理和集中整治相结合的长效机制。要建立市、区两级城市管理联席会议制度，加强对城市管理热点难点问题的研究，制定出台综合治理的方案和政策，由区政府组织相关部门具体实施，协同作战。如治理流动设摊、渣土乱倒、油烟扰民等问题，一方面要加大巡查和集中整治力度，另一方面要大力抓好各项疏导分流工作，缓解社会矛盾和执法压力。 其次，要与
14、相关专业主管部门建立完善的联系协作机制。通过政府规章等形式，进一步明确双方信息抄送、案件移交、协作机制的操作细则和追究责任，从制度上确保双方都平等、全面、准确、及时掌握审批和处罚信息，从机制上促进双方的协作，从而将审批许可和行政处罚有机结合起来，形成一个有效的管理系统，共同实现行政管理目标。一方面以审批许可强化行政处罚，通过行政审批部门撤销许可，增强行政处罚的工作力度。如对经常违法或无正当理由拒不履行行政处罚决定的有营业执照的临街占道修车、饮食店等，城管执法机构及时书面通知相关行政主管部门，采取责令停业、吊销执照等措施，协助查处违法案件。 再次，积极开展对市民的法制宣传教育，提高整个社会的遵纪守法意识。要想方设法深入机关、街道、社区、学校，广泛宣传城市管理工作，提高市民素质及参与城市管理的能力，争取政府和广大市民的理解、支持和帮助。调动居民、社区、单位、部门参与城市管理的积极性。与有关部门、社区建立定期协调制度，开展共建活动，借助社会各方的力量，努力形成齐抓共管的大城管局面。 8参考文献： 1赵荣福.试论城管执法工作的基本原理J.城市管理，2005， （4）. 2杨建顺.论构建和谐社会中城管执法的作用J.法学家，2006， （2）. 3周兴福.关于城管执法形象地思考J.中国建设信息，2006， （8）.
