1、1美国总统制政府制度研究【摘 要】美国总统制政府制度是指美国国家元首和政府首脑由美国总统一人担任的一种政府制度。美国总统制政府制度的形成是由多种综合复杂因素影响而成。在进行政府行政职能转变的中国，我们既要借鉴西方乃至人类社会的一切文明政治制度的精华，又要看到其制度的糟粕，同时更重要的是在我们要有一种制度自信的前提下，不断地完善丰富创新自有的社会政治制度。 【关键词】美国；总统制政府制度；机制；基本特征；特点 本文主要是阐述美国总统制政府制度形成的内在机制及其基本特征，从中了解美国政府制度建设实践的经验和教训，揭示其制度本质，取其长补其短，进而在建设完善即符合中国国情且又顺应世界潮流的先进行政制
2、度改革的过程中，汲取其精华去其糟粕，使我们的行政管理制度改革的步伐更稳健，更有效率。 一、美国总统制政府制度形成的内在机制 美国总统制政府制度是指美国国家元首和政府首脑由美国总统一人担任的一种政府制度。这种政府制度的实质就是美国总统同时行使国家元首和政府首脑两个职位的职权。这种制度是怎么形成的呢？是哪些内在机制在这种制度创建的过程中起了决定作用呢？1787 年的制宪会议是这种制度创建的直接原因之一。根据 1777 年大陆会议通过的联邦条例规定，美国联邦政府只是“一个各州间的脆弱联盟” 。各州虽然是聚集在2联邦的统一领导下，但是各州仍是独立性很强，权力很大，联邦政府却是松散的、软弱的、没有管理一
3、个庞大国家的实际有效的权力。面对当时国内国外严峻的复杂的形势，新生的美国政府随时都有被颠覆的危险。1787 年 5 月，制宪会议在费城召开，专门商讨修改 1777 年的联邦条例事宜，探讨建立一个强有力的中央联邦政府来应对当时严峻的国内国外形势。经过激烈地认真地争论，会议通过了从根本上确立美国总统制政府制度的关于“总统如何产生？任期多长？多大权力？行政首脑有几人担当？如何罢免？”等五个至关重要的关键问题。会议决定： （一）总统由“选举人团”选举产生； （二）行政首脑由总统一人担当； （三）总统任期 4 年； （四）总统的权力由宪法直接授予； （五）众议院可弹劾总统。 通常情况下，政府制度是由多种
4、综合复杂因素影响而成，美国总统制政府制度的形成也不例外。美国总统制政府制度形成的内在机制主要是由下面四个方面决定的。其一，在政治理论基础方面：三权分立原则政治理论为 1787 年宪法所创建的总统制政府制度提供了一种政治制度框架。制宪会议一致赞成联邦政府实行一种三个权力部门能够互相制约，以保障权力平衡的三权分立原则。按照这种政治原则所设置的行政部门应该是行政机关不由立法机关产生，对宪法和人民负责。其二，在政治思想基础方面：华盛顿和大多数政界人物反对君主制度的政治思想为总统制政府制度的创建扫清了认识障碍。麦迪逊的“在若干领导人物心中3产生了拥护君主政治的倾向。多数人民似乎宁愿取其次，即分裂联邦，也
5、不愿建立君主制”这种政治思想观点就代表了多数政界人物反对君主制度的立场。他们和华盛顿一起在制宪会议上阻止了建立君主制的企图，为总统制政府制度的创建扫清了思想障碍。其三，在政治体制参照基础方面：纽约州长制的成功宪法实践体制成为美国总统制政府制度创建的参照体制借鉴。在制宪会议上，代表们以各州宪法特别是纽约州的宪法为参照，讨论联邦政府的政府制度体制。最后会议确定以纽约州的州长制作为联邦政府政府制度体制的参照基础。其四，在政治领袖人物的个人魅力方面：华盛顿个人的政治魅力和领导美国人民进行独立战争的显赫的经历也是总统制政府制度创建的一个重要因素。在会议上，华盛顿坚决支持建立强有力的总统制政府制度。国会派
6、和总统派在新政府的权力问题上，发生过激烈的争论，但最后国会派在华盛顿个人的政治魅力的影响下做出重大让步，通过了总统制政府制度的议案。 上述四个方面的因素是美国总统制政府制度得以创建的重要因素，也是这种制度形成的内在机制。 二、美国总统制政府制度的基本特征 美国总统制政府制度根据国家元首、立法机关与行政机关的关系以及政府组织形式等方面来看，具有下面五个基本特征。 （一）从总统与议会的关系来看，议会对总统除了当总统有严重违宪行为时，提出弹劾外，基本没有约束力。因为总统的产生方式、权力来源途径、任期长短等都不是可以由议会决定的，因此可以说，总统完全独立于议会之外。总统由公民直接或间接选举产生，总统对
7、选民负责；4总统的权力由宪法明文规定，议会无权授予；总统的任期也由宪法规定。议会的信任与否不能左右其任期的长短；议会无权罢免总统，只能在总统严重违宪是提出有限的弹劾。 （二）从国家元首和政府首脑的关系来看，国家元首和政府首脑由总统一人担任。总统本人既是国家元首，又是政府首脑。总统行使宪法和法律所赋予元首的实际权力，元首是有实际权力的元首。总统与政府各部部长组成内阁，总统本人是内阁首脑，独揽行政大权，统帅全国武装力量。 （三）从政府与议会的关系来看，政府与议会完全分离。政府成员不得同时兼任议会议员，不能参加议会的立法的辩论会和表决。 （四）从总统与政府成员的关系来看，他们是领导和被领导的关系。总
8、统负责任命和解聘政府成员，政府成员在总统领导下开展工作，必须向总统汇报工作，必须服从总统的一切决策。 （五）从政府与议会的连带责任的关系来看，政府只对总统付政治上的责任，总统只对选民付政治上的责任，政府不对议会付连带责任。总统无权解散议会，议会不能以不信任投票迫使总统辞职。总统需向议会报告国情。议会通过的法案须由总统签署后才能生效。在总统不同意时，议会可以以 2/3 多数再次通过，该法案即可生效成法律。 三、美国总统制政府制度特点分析 通过对美国总统制政府制度创建的内在机制分析以及对基本特征的阐述，我们可以清楚地明白：一种政治制度生成需要什么样的政治土壤？什么样的政治土壤才能培育合适的政治制度
9、？盲目照搬照抄一个外来的5政治制度而不考虑本国的政治实际只会水土不服甚至会产生巨大的破坏作用。在进行政府行政职能转变的中国，我们既要借鉴西方乃至人类社会的一切文明政治制度的精华，又要看到其制度的糟粕，同时更重要的是在我们要有一种制度自信的前提下，不断地完善丰富创新自有的社会政治制度。下面就美国总统制政府制度的特点进行分析。 （一）美国的总统制政府制度是在 18 世纪末期由美国人民根据美国的历史文化传统以及美国建国历程的政治实践活动所创建的。18 世纪末，北美资产阶级在制定宪法时，大资产阶级与资产阶级民主派进行了斗争，结果保持了民主共和国的形式，但在宪法中赋予总统以较大的权力，同时也规定了相应的
10、制衡制度，使美国总统制政府制度成为三权分立体制中的一部分。这种制度在美国的政治实践中是经受了历史的考验，应该是一种比较成功的西方政府制度之一，后为拉美的阿根廷、巴西、墨西哥、亚洲的印度尼西亚、巴基斯坦、非洲的埃及、肯尼亚等不少国家所采用。 （二）美国总统制政府制度的设计者们在进行顶层制度设计时，充分考虑了国家权力机关的组织形式、行使国家权力机关人员的产生方式和国家权力机关之间的关系，并依据三权分立的政治理论原则，设计了一套即相互制约、相互平衡的总统制政府制度框架。在这种宪政体制中，美国总统的地位和作用突出，总统既是国家元首和政府首脑，又是武装部队的最高统帅。事实上，在政治实践中，美国总统还扮演
11、着政党领袖、立法倡导者和首席外交官的角色，拥有许多重要的政治权力和国家主权权力。总统制与内阁制有十分明显的差异。在实行内阁制的国家，内阁首相或总理不兼任国家元首，内阁产生于议会，向议会负责，首相或总6理有权提请国家元首解散议会。在实行总统制的美国，总统选举和议会选举是分别进行的，总统独立于议会，总统同时担任国家元首和政府首脑，既不向议会负责，也不能解散议会，只对全体选民和宪法负责。从政府的权力结构来看，由于宪法本身赋予总统很大的权力，再加上行政权力扩张的普遍趋势，美国总统已成为整个美国政治的权力中心，美国总统也成为美国整个政府体制中最重要的、最有权力的职位。美国总统的权力来源主要是宪法，次要的
12、来源有宪法惯例、国会的制定法、最高法院的判决和解释等。总统在政治实践中还拥有一些宪法和法律并无明文规定的重要权力。这些权力可以慨括有：广泛的行政权、事实上的立法权、司法权、军事权、外交权及礼仪上和象征性的职权与功能。 本世纪 20 年代以来，由于强调国家对社会经济事务的调节和干涉，美国的国家机构迅速扩张膨胀，加上美国在战后推行冷战和霸权主义政策，第二次世界大战以后美国的国家利益，议会对美国总统的一些越权行为也听之任之。随着总统集权趋势的发展，宪法确立的总统与议会之间分权与制衡关系已经发生了变化，总统行使着或部分行使着议会的权力，使议会权力相对减弱，也使总统和议会的矛盾冲突日益加深。70 年代以
13、来，议会采取了一定的措施限制总统权力的扩张，对总统的权力起到一定抑制作用。 （三）由于历史、社会和文化等政治生态环境的不同，使得中国政府制度明显不同于西方的国家政府制度。首先，国家政权的制度性质不同决定了一个国家政府制度的差异，中国政府制度具有人民性质，美国政府制度具有资产阶级性质。中国政府制度的宗旨是全心全意为人民服7务，维护全体人民的根本利益。美国的政府制度是为大资产阶级服务的，其目的在于维护生产资料私有制。其次，依循原则的不同，也决定政府制度的建立和运作方式的不同。中国政府制度是依据“议行合一制”原则而建立和运作的，它不同于西方国家政府所实行的“三权分立制”原则。议行合一制实质上是“无分
14、权，有分工”的制度。它比三权分立制更能体现人民意志在国家政治、经济和社会生活中的作用。再次，政党制度对政府制度的影响不同也决定了中国政府制度不同于西方国家的政府制度。中国政府制度是与中国共产党领导的多党合作和政治协商的政党制度相适应的。通过多党合作和政治协商，可以增强各党派的团结和合作，充分调动和发挥各党派的积极性，促使政府工作效率的提高和社会主义各项事业的快速发展。而西方主要国家由于实行两党制或多党制，导致各党派之间互相攻击、互相牵扯，各政党都尽力想方设法控制政府，为本党谋取利益。最后，目标价值取向的不同也使中国政府制度不同于西方主要资本主义国家的政府制度。中国政府制度把实现最美好的社会制度
15、作为自己活动的目标价值取向。而西方资产阶级政党所操纵的政府，以掌握政权为目的，它们的全部活动就是为了竞选，争夺选票。尽管由于 300 多年的统治使资产阶级政府体制愈益精致，管理经验愈益丰富，但它没有也不可能担当起规划人类美好未来和社会发展崇高目标的历史责任。 参考文献 1 詹姆斯 M.伯恩斯坦，J.皮特森，托马斯 E.克罗恩.民治政府M. 新泽西：普林蒂斯-霍尔出版社，1981 年版. 82 张立荣.中外行政制度比较M.北京：商务印书馆，2004 年. 3 李稻葵.美国政治和政府（上册）M.北京：商务印书馆， 1999 年版. 4 张定河.美国政治制度的起源和演变M.北京：中国社会科学出版社，1998 年版. 5 查尔斯.比尔德.美国宪法的经济观M.北京：商务印书馆，1984 年版. 作者简介：苏祖安（1970- ） ，湖北省人文社科重点研究基地中南民族大学湖北民族地区经济社会发展研究中心研究员，现就职于武昌理工学院，副教授，华中师范大学政治学研究院硕士研究生，师从著名长江学者，三农问题研究专家徐勇教授，研究方向：政治学理论，中外政治制度比较，行政管理、三农问题、城市化问题研究、民族地区经济社会问题研究等。
