1、1浅议行政公开之价值【摘要】作为现代行政程序的一项基本制度，行政公开是实现民主和法制的基础与前提。在深化改革、反对腐败及民主化与信息化的背景下，行政公开一直是政府改革及公众关注的热点问题。主要从行政公开的政治价值、经济价值、法律价值及文化价值四个方对行政公开的价值进行了探讨，以期促进我国行政公开制度的进一步推进。 【关键词】行政公开；现状价值 一、行政公开制度 行政公开是指行政机关或其他相关组织，依照相对人提出的申请或依照法律规定，将自身所掌握的各类信息及其行使行政权力的过程，采取多种手段或途径，向相对人或社会公众公开，从而确保实现其知情权和其他民主权利的制度。作为现代行政程序的一项基本制度，
2、它既能体现现代民主，又是实现民主和法制的基础与前提，因而是现代民主国家的必备制度。它对于抑制腐败、倡导廉政、提高行政效率、节约行政资源、促进各项民主权的实现都有极其重要的意义，已成为上个世纪纪中叶以来世界各国政府改革的的新方向。 二、我国行政公开实施的现状及问题 在进一步深化改革，抑制腐败滋生与蔓延，实施依法行政，加强基层民主建设等大环境下，行政公开逐渐成为我国政府本阶段改革的方向，也越来越受到公众的普遍关注，如何使我国行政公开能够有效推进，也2成为急待解决的问题。在此背景下，我国于 2007 年颁布了中华人民共和国政府信息公开条例 ，并对政府公开信息做强制性规定。各地和各部门都引入了多种制度
3、，以配合行政公开的实施。这些对行政公开的发展有了一定程度的推动作用，并在一定范围内促进了公民知情权的实现。但从实施的效果来看，绝大多数仍集中在办事制度的层面上，是否公开，公开的内容，公开的途径，都由政府作主，公众只能被动接受，离真正的行政公开还相差甚远，这不仅制约了我国公众知情情、参政议政等基本民主权利的实现，更与全球化、信息化的背景及民主政治的发展相违背。 行政公开推行的效果不理想，主要原因在于公开中还存在着诸多的障碍因素，如观念认识不到位、经济利益上存在冲突、公开制度不健全等，这些都大大地阻碍了我国行政公开制度推行的效果。制度的制定及实施，都源于思想观念。我国公众，特别政府机关的领导人员未
4、能真正广泛接受行政公开制度，究其原因仍然是思想观念的问题，他们认识不到行政公开的重要性。对于行政公开，许多政府机关人员不同程度地存在着各种各样的思想障碍，从而严重阻碍行政公开制度在我国发展。因此认识行政公开的价值，从思想观念上认清其重要价值是进一步提高行政公开有效性的前提条件。 三、行政公开的价值 实行行政公开，能够增加政府行政权力运行的透明度，加强公众对政府行为的监督，从而体现民主。它既能保障公民民主权利的实现，也是实现民主政治的内在要求，因此有效推行行政公开制度具有重大的意3义，也是各国政府必须重视的问题。 （一）行政公开的政治价值 首先，行政公开是实现公民民主权利的基本保障，也是推动民主
5、政治建设的重要保证。 现代社会的发展，公众对于政府管理社会的方式民主化的要求越来越强烈，应公众的期望和要求，政府行政行为必须公开。而从行政权力的来源上来看，政府所拥有的一切权力都来自于社会，来自于人民，因此政府行为必须对人民负责，还应接受人民监督。这更要求政府应将行政权利的行使过程向人民公开。从另一方面来看，将更多的民众广泛吸引参与到国家政治生活中，才能体现国家的民主，也更有利于各促进各阶层的沟通与协调，增强国家和社会的向心力和内聚力，从而维护国家稳定和和社会安定。而要保障民众参与国家政治生活的权利的实现，行政公开无疑就成了了最有效的途径。行政公开制度贯彻得越彻底，其价值则体现得越充分，公民的
6、民主政治权力就越能得到充分的保障。 其次，行政公开是控制并有效预防行政权滥用的有效手段，从而有助于树立廉洁的政府形象。由于权力具备控制其它人或物的功能，掌握了权利，就可能获取相关的利益，从而引发“寻租”现象的产生，导致腐败。如果将政府运作行政权过程及有关信息等向公众公开，允许公众评论，将其暴露在“阳光”下，必然可防止权力的腐化与蜕变，从而有效地防止专断与腐败的滋生。所以，行政公开具有规范行政权的行使、加强公众对行政权的监督、进而防止腐败都具有其他制度难以替代的功能。正如同美国行政法学者戴维斯教授所说：“公开是专横独断的自然4敌人，也是对抗不公正的自然盟友。 ” 最后，行政公开还能提升政府行为的
7、实施效果，达到法律对其提出的基本目标。一般来说，行政行为的实施效果的好坏，更多地取决于行政相对人对该行为的接受程度与社会对其认可的程度，而并非强大的国家强制力。虽然依靠国家强制力可以强迫公众接受行政行为，但解决冲突的实效远不及对方在心服口服的情况下接受该行为。而要提高行政相对人及社会对该行为行使的接受程度，最有效的方法是让为行政相对人提供便利的渠道，使其能顺利地参与到行政权的行使过程中去。而行政公开正是政府可以为相对人提供的参与行政过程的便利条件。 实施行政公开还能促进政府决策的科学性。政府制定政策，也应通过相应渠道为公众提供民主参与机会，听取民众的意见，才能使其做出的各项决策反映广大人民群众
8、要求，获得公众对政策的认同、支持与响应，促进政府决策目标的实现。 （二）行政公开的法律价值 行政公开制度在法律方面也具有强大的功能。首先，通过行政公开，促使政府严格按照法定的程序进行规范的行政管理，从而既有效节约了资源，又提高了行政行为的效率行为。比如可以通过行政公开与暗箱操作对法律制定成本和执行成本对资料的消耗的比较中得到体现。在行政公开的前提下，假定法律的制定需要付出的成本为 a，而执行法律要付出的成本为 b，而将制定法律和执行法律的过程公开，所花费的本为 c。在进行暗箱操作背景下，制定法律消耗成本为 a，执行法律所花费的成本为b，不需要花费将其公开成本。但执行法律时，该行为的相对人必定不
9、可5能完全被动地接受该法律的执行，而是对其做出自己符合自身利益的反应而，这从而导政府机关采取相应的对策：要么强制执行，但会产生预期成本 d；要么将法律公开并进行解释，从而产生成本 c。但强制执行极易对政府机关造成负面效应。如果经常出现这样的情形，会造成公众对政府的信任危机，破坏政府形象，给政府的存在造成一定的威胁。即使这人时候再选择公开进行补救，产生成本 c，表面上看来，和政府主动公开时的成本 c 是相同的，但是这种被动公开的做法，必然会导致公众对政府行为产生怀疑，从而产生成本 e。而且，以这样的方式处理，时间的延长必然无法避免，从而降低政府管理的效率，同时又因当事人的拖延而产生成本 fn 除
10、此之外，与行政公开相比，暗箱操作的方式更容易造成行政行为的不公平，面对不公平的结果，行政相对人可能又会采取申请行政复议或提起行政诉讼的方式来获得救济，从而又会产生复议或诉讼成本 g。因此，如果不进行行政公开，所需要消耗的总的法律成本就为 a+b+c+e+f+g 或 a+b+c+e+f+g；倘若进行行政公开，所消耗的成本仅为a+b+c。由此可见，行政公开条件下所消耗的资源比不公开所需要的资源要少得多，从而大大提高行政行为的效率。 （三）行政公开的经济价值 从经济层面来讲，行政公开制度的功能主要在于促进资源的合理配置，进而使市场经济健康有序地发展得到保障。由于我国的市场经济仍处于不发达阶段，在许多
11、领域，国家并仍保留着许多大权，决定着人、财、物的调配，并未完全由微观管理转向宏观调控，而行政权行使的不透明极易导致市场“设租” “寻租”现象产生，从而破坏市场公平竞争的6经济游戏规则与市场秩序。因此，必须要营造一个规范、有序、公平竞争的法律环境，从而为市场经济的健康发展提供保障。而要体现“公平、有序” ，就要求政府必须公开其权力的行使过程及结果。 行政公开经济层面的价值主要表现在以下几个方面： 第一，在知识经济时代，经济的发展更多地取决于知识信息等资源的获取。而大量的信息都掌握在政府机关手中，因此必须通过行政公开的方式，政府所掌握的大量信息才能更便捷为民众所获取，并将其应用于生产、经营的实践之
12、中，从而促进市场经济的进一步发展。 第二，作为 WTO 成员国，必须依照 WTO 的要求，需要借助行政公开营造一种公平、公开且自由的经济环境，同时也只有借助行政公开，才能减少权力寻租的机会，加速社会财富的运转速度，提高效益，从而融入经济全球化的进程之中。 第三，行政公开制度将行政机关权力的行使暴露在阳光下，使其不能再像过去那样专断、随意和暗箱操作，可变“暗”为“明 ，减少行政管理过程的中间环节，降低市场交易的风险和政府的服务成本，从而促进政权利运行的公开、规范与高效。 （四）行政公开的文化价值 文化的实质是一种价值观，是为组织成员普遍认可和遵循的具有本组织特色的价值观念、精神信仰、工作作风及行
13、为规范的总和。行政公开的文化价值主要体现在：它可以提高公从对政府机关的信任程度，树立起政府机关的权威，进而培育公民的法律信仰。法律信仰是公众对法律的认同与尊重，并自觉将其作为自己行为准则的一种主观心理状态。7而达成这一心理状态，不仅是现代社会民主政治文化建设的重要内容，也是其主要目标。实践证明，现代法治社会的建立，很程度上而是取决于公民法律信仰程度高低，而非法律制度是否够健全。而公民的法律信仰更多地来源于后天的环境影响，环境的影响下逐渐形成。在这一形成的过程中，行政机关是否依法行政、能否在公众心中树立起诚信与权威，对公民法律信仰程度高低起着至关重要的作用。政府机关通过行政公开，既可以提高公民对
14、于行政法规、规章等规范性法律文件的认可与接受程度，从而树立起自己的权威，又能增强公民对政府执法的信心，从而提高公民的法律意识。同时，行政机关自身以身作则，严格按照法律的要求公开权力的行使，为公民作好遵纪守法的典范，对于增强对公民自觉遵守法律的信念起到潜移默化的作用，从而有利于公民法律信仰的培育。党的十七大报告中明确提出要“健全权力运行制约和监督体系推进权力运行公开化、规范化，完善党务公开、政务公开、司法公开和各领域办事公开制度，健全质询、问责、经济责任审计、引咎辞职、罢免等制度，加强党内监督、民主监督、法律监督、舆论监督，让人民监督权力，让权力在阳光下运行。 ”政府总理温家宝在 2013 年 3 月 4 日十二届全国人大一次会议上所作的政府工作报告中又一次指出：坚持民主监督、法律监督、舆论监督，健全权力运行制约和监督体系，让人民监督权力，让权力在阳光下运行。可见国家领导人对推行行政公开、打造阳光政府的重视。而作为各级党政机关的负责人、工作人员，以及所有公民，都应该充分认识到行政公开的重要价值，只有观念上能彻底8转变，才能带来制度实施的重大突破，真正打造出阳光政府来，推动社会民主的进步。
