1、1论大学章程制定对完善高校内部治理结构的影响摘要：自治是大学的固有传统，章程是大学自治的“完章” 。大学在制定章程时，必须对大学的独特使命、大学内部治理体制、师生员工的主体地位、大学的对外开放办学、大学的自我监督机制及外部管理体制等内容做出科学的认知和把握。当前我国大学以制定章程为契机，全面启动内部治理结构改革，并把教授治学摆在突出的位置，有利于新时期大学的转型与发展。但大学办学自主权的真正落实以及现代大学制度的确立，需要一个长期的过程。 关键词：大学章程；内部治理：现代大学制度 中图分类号：G647 文献标识码：A 文章编号：1672-4038（2013）09-0008-04 现代大学制度是
2、大学在政府的宏观调控下，为适应社会发展要求，反映大学与社会、政府的关系和大学内部治理模式而形成的制度规范和行为准则。其中，大学章程作为大学实施内部治理的宪章，不仅是大学办学的权威性、基础性的总纲，也是大学的“基本法” 。 一、大学章程是大学完善内部治理的基本载体 中国特色现代大学制度的基本特征是“党委领导、校长负责、教授治学、民主管理、依法治校” ，包括内外两个层面：一是国家层面的关于大学的制度设计，主要涉及大学与政府的关系、大学与社会的关系、大学与教育系统的关系等方面；二是大学内部的制度安排，主要表现为对2行政权力与学术权力的界定与调整、教职员工民主管理权利的明晰以及大学对外部关系的自我调适
3、等。 长期以来，在大学的外部管理体制上，政府集投资者、办学者与管理者于一身，对大学统得过多、管得过死，使得大学缺乏应有的办学自主权；在内部管理体制上，大学沿袭了政府组织机构构成与管理模式，主要依靠行政权力治理学校，挤压了大学的学术权力，影响了大学的独立品格。随着政治体制、经济体制的不断变革，我国高等教育领域正在发生深刻的变化学校由只面向政府并听命于政府的状况，逐步向政府、市场与学校三方密切合作转变；由长期形成的“管办合一”状况，逐步向管理者、办学者分离转变；大学作为法人的地位也随法治进程的推进逐步确立，除了独立承担民事责任外，所担负的行政责任也日渐明晰。然而，大学“内部组织结构、管理体制及制度
4、规范体系在运行过程中所表现出来的自治与控制、自由与责任、行政与学术、集权与分权等内在矛盾冲突，时刻困扰着现代大学制度构建的进程。 ”面对错综复杂的关系，大学章程的价值也因自身在大学治理中的独特地位而得到不断彰显，并逐渐从幕后走向前台。 2012 年 1 月 1 日起，我国高等学校章程制定暂行办法 （教育部第31 号令）正式施行，明确大学章程是大学依法自主办学、实施管理和履行公共职能的基本准则，对指导和规范大学章程建设，促进大学依法治校、科学发展提出了明确要求。现在看来，首先，制定实施大学章程是依法治校的需要，在依法治国成为共识的今天，大学制定并实施章程，是将大学管理纳入法制化轨道、依法办学和依
5、法治校的最有效的途径；3其次，制定实施大学章程是实现大学自主办学的需要，只有构建出完整的“国家法律法规一大学章程一大学规章制度”的高等教育法制体系，并通过章程将国家法律与大学规章形成有效的连接，才能真正实现大学自治、办学自主；再次，制定实施大学章程是建立现代大学制度的需要，完备而有效的大学章程是现代大学制度的重要标志，推进大学制度建设、完善大学内部治理结构，必须把大学章程作为基本的制度载体。 二、大学章程在完善大学内部治理上应着力解决的主要问题 从大学的发展史来看，自治是大学的固有传统，是高等教育机构得以生存延续的前提。自治是大学在产生发展过程中形成的本质内涵，也是高等教育机构得以生存延续的重
6、要前提。在法律赋予大学办学自主权的基础上，厘清大学与社会、政府的界线，明确大学自治的空间和范围，是章程的重要使命。从这个意义上来说，章程是大学自治的宣言，也是其依法接受外部监督的基本依据。以制定大学章程为契机进一步完善大学内部治理，必须妥善解决好以下几个主要问题。 1.大学的独特使命 使命是大学之魂，规定着大学存在的价值，规范着大学的发展方向。“任何一个有独立自主权的机构都需要明晰组织规程以使人了解自己的使命，规范自己的组织运营。 ”大学的使命在于学术基础之上的人才培养。鉴于大学有其异质性的一面，使命也会有一些不同的特点。其与大学的特色、定位密切相关，并通过办学目标得以体现。因此，大学的使命及
7、其具体的办学目标，必须在大学章程中予以明述，只有这样才能使大学的每个机构、组织成员都了解未来的发展方向和目标，才能对教师和学4生的行为起到潜移默化的指引作用。 2.大学的内部治理体制 这是大学章程的核心内容，也是大学章程阐述的重点。包括政治、行政、学术以及民主管理权力的组织框架，各种权力的运行规则（如学术、行政机构的划定，机构间的运作程序，以及各机构的职责和权限） 。就目前来看，大学内部治理方面的两个关系是大学章程规范的重点：其一是决策机构和行政机构的关系。其二是行政机构和学术机构的关系。 3.师生员工的主体地位 这个问题和民主管理相关，核心是以人为本，要求在大学章程中突出教师、学生在学校管理
8、中的主体地位。尤其是要重新定位学生组织的功能与职责，促进学生管理自治，这也是大学章程可以有所创新的主要方面。师生员工合法权益的维护也是大学章程应关注的内容，要通过大学章程规范大学与师生的权利侵害救济程序。明确师生参与大学内部治理的途径与方式，建立申诉制度以维护师生的权益。 4.大学的对外开放办学 在一个较长的时间里，我国大学办学主体、投资渠道单一，自成体系，封闭办学，表现为由国家投资、举办与管理大学，缺乏社会力量参与，导致大学缺失办学自主权，学校间日益趋同，无法很好地适应社会多元发展的需求。办学模式的开放性和多样性将是高等教育发展的基本方向，大学必须深化办学模式改革，创新大学办学体制、办学形式
9、与管理体制，扩大投资渠道，充分实现大学办学的开放性与多样性。这些都应通过大学章程予以明确。 5.大学的自我监督机制 5大学章程赋予了大学充分的办学自主权，就要建立合理的质量监控与保障机制，妥善处理好约束与自主的关系。大学章程的目的是使大学获得自主办学的自由，在学校内部形成学术自由的空间，但学校行使自主权应当是在自我约束、自我监督的体制下进行。如果超越法定的权力边界，自主权也有被滥用的可能。因此，大学章程应涉及约束和监督机制，这个内容必须在章程中充分体现。 6.大学的外部管理体制 这主要涉及大学与政府的关系及大学的办学自主权问题。国家中长期教育改革和发展规划纲要、高等教育“十二五”事业发展规划等
10、文件，都提到了扩大大学办学自主权的问题。虽然这方面的主动权不完全在大学，但政府已有决心和姿态，作为大学就要积极争取，一定要抓住大学章程制定的机会，充分利用法律政策给予的空间，逐步扩大大学的办学自主权。 三、以大学章程制定为契机积极完善新时期大学的内部治理 大学章程在我国前一时期大学合并和民办大学建设发展中，已经发挥了积极的作用。当前我国高等教育已进入内涵式发展的新时期。需要大学进一步完善内部治理，促进自身的转型与发展。 1.汇聚集体智慧，做好顶层设计 “所谓大学治理是大学内外利益相关者参与大学重大决策的结构和过程。 ”大学章程事关学校的顶层设计，是大学实施内部治理的“宪章” ，也是当前完善大学
11、内部治理的“抓手” ，无疑是大学的一项重大决策。为此，在大学章程制定过程中，只有充分汇聚“大学内外利益相关者”的6集体智慧，才能把这项工作做好。同时， “大学内外利益相关者”参与大学章程有关条款的决策，也是大学章程制定的一个必要程序。 大学章程事关学校发展，事关“大学内外利益相关者”的切身利益，在起草大学章程过程中，要严格按照教育部第 31 号令规定的程序，广泛发扬民主，集中师生员工及社会各方智慧。学校应在广泛听取政府有关部门、学校内部组织和师生员工意见的基础上，反映学校举办者、管理者，以及学生、教职员工的要求与愿望。尤其在涉及关系学校发展定位的重大问题上，学校要采取多种方式，广泛征求意见，进
12、行充分论证。凡涉及与举办者权利关系的内容，应主动与举办者、政府教育行政部门及其他相关单位充分沟通、协商。形成的章程草案须提交学校教职工代表大会讨论，章程草案征求意见结束后，方可提交学校党委会讨论审定。2.推进制度建设，凸显教授治学 大学章程涉及大学内部治理结构以及大学与政府、大学与社会的关系等现代大学制度的核心内容。大学章程既是现代大学制度的基石，又是现代大学制度的主要载体。大学要紧紧抓住章程制定这一重要契机，完善政治、行政、学术以及民主管理权力的组织框架，规范权力运行规则，推进现代大学制度建设。一方面，要将“党委领导、校长负责、教授治学、民主管理、依法治校”的现代大学制度建设目标明确写进章程
13、，尤其是作为核心中的核心的“教授治学” ，由于最能体现大学学术组织的特性，要在大学章程中予以充分体现。例如可考虑建立教授委员会制度，或者通过规范学术委员会、学位评定委员会、教学委员会等组织设置，7在学校层面推进教授治学。另一方面，通过章程制定过程中的讨论、探索，对“党委领导、校长负责、教授治学、民主管理、依法治校”有了新的认识，形成了一些新的思想和举措，反过来会加快学校推进现代大学制度建设的步伐。 在制定大学章程时，要坚持“实事求是、改革创新” 、 “民主管理、广泛参与” 、 “稳步推进、科学实效”等原则，使学校章程不成为一种摆设，而是能切实起到推进现代大学建设、完善内部治理结构、推动依法治校和科学发展的作用。学校通过制定大学章程，把新理念和新举措吸收进大学章程，达到进一步统一办学思想，明确办学目标和发展定位的作用，为学校未来发展指明方向，进一步巩固和推进学校各项改革。
