1、1城管执法的现实困境与路径选择【摘 要】 本文分析了我国城管执法存在的问题及其原因，探讨了提升我国城市管理执法工作水平的路径。要建立健全城市管理法律体系；完善城管标准化执法体系；提高执法人员的素质；加强城管执法的宣传教育。 【关键词】 城管执法；存在问题；路径选择 当前，我国城市管理综合行政执法工作中存在一系列突出问题，如城市管理执法地位不明确、管理体系不健全，多个部门、区域间统筹协调不够，权责不清，督促检查不力和措施不落实的情况时有发生。如何争取人民群众对城管执法工作的理解和支持，实现执法的最佳社会效果，促进社会的和谐、稳定与发展，是目前亟待解决的现实问题。鉴于此，本文以建立标准化执法体系为
2、切入点，基于管理学、行政学、法学等学科的相关理论，从法律规范、制度体系、人员素质、宣传教育四个维度深入剖析当前我国城管执法存在问题及其原因，并在此基础上提出相应的改善路径。 一、当前我国城管执法存在问题及其原因 1、我国城管执法工作中存在的问题 第一，暴力执法问题频繁发生。在城管综合执法工作中，部分执法人员作风粗暴，随意执法，导致执法相对人及公众不满，严重的甚至发生暴力冲突。如 2013 年 5 月 31 日，延安市城管监察支队凤凰大队执法2人员在执法冲突过程中双脚踩踏倒在地上的执法相对人的头部；2013 年7 月 17 日，郴州市临武县瓜农在与城管执法人员的冲突中倒地死亡等。以上事件均引起各
3、方热议，严重影响社会稳定。另据南方日报报道，2013 年 1 至 8 月广州市城管执法暴力事件达 199 宗，平均每周 3 名城管受伤。在许多城市政府部门民意测评结果中 “城管”的得分均在政府部门中垫底。 第二，管理职能范围不清，协调机制不顺畅。其主要表现为两个方面：一是管理职能范围不清。开展相对集中行政处罚权制度后，城管执法集中了多个其他部门的全部或部分处罚权，但这些部门仍然保留被划转以外的其他管理职权，这使得城管执法机关与其他行政机关存在着职能交叉、范围不清的现象。二是协调机制不顺畅。目前城管执法机关与相关职能部门之间普遍存在信息互通不够，相互间协调、指导、监督渠道不畅等问题。 第三，对城
4、管执法监督不够、部分执法人员腐败严重。前不久，媒体曝光的广州市城市管理综合执法局番禺分局政委蔡彬及其家庭成员共有 21 套房产，总面积约 7203.33 平方米，其中除番禺区沙湾镇龙岐村西环路东侧两处 4258.3 平方米的厂房外，其他房产市值约 4 千万元。后经纪检部门初步调查，情况基本属实，并且，此房产数量与蔡彬过去按规定向组织递交的家庭财产申报所报告有一定距离。 2、我国城管执法中存在问题的主要原因 第一，法律法规不健全。主要表现为：一方面，城管法规的立法质量不高。往往由主管部门起草一些法规，征求相关部门意见，然后由人3大通过颁布实施，其立法经常带有主管部门的意志，总跳不出部门利益保护的
5、圈圈。更有甚者，部分法规之间存在抵触矛盾现象，这给城管执法的调查勘验、实施处罚等有效的适用法规带来了麻烦，执法队员办案时往往陷入困惑。另一方面，城管法律法规的可操作性不强。目前城市管理方面缺乏根本大法，只限于一些地方规章、条例、办法和会议精神，且缺乏执行的可操作性，远没有形成完善的法律法规体系。如行政处罚法 、 行政许可法等，是从全国来考虑的，一些条款过于笼统、原则，而其中的一些细节规范比较模糊，许多执法实际中的具体问题未明确。可操作性不强还突出表现为对同一违法行为，有的法规处罚依据及处罚规范不明，不同的法规的处罚依据及处罚标准不统一等。 第二，标准化执法体系不完善。城市管理领域长期存在执法机
6、构林立、职能交叉割据及有利争着管、无利都不管等问题，仅依据现有的城市管理方面的法规及规章，城管部门难以独立解决此类问题，必须依靠相关部门间的协同一致、反应灵敏，才能及时有效地处理和解决行政执法过程中的各类纠纷。城管执法局和相关职能部门在职能衔接上出现了不协调的问题，管理体系和工作标准不统一、工作步调不一致，在很大程度上影响了城市管理工作的正常进行。 第三，执法人员素质低下。当前由于历史原因，城管执法队伍人员结构复杂，其中部分执法人员由环卫、市容工作人员直接转任现职，缺乏相关的法律专业知识和城管执法岗位基本技能的培训。并且有些执法人员为人民服务的意识不强，在执法过程中，出现随意执法，不经过敬礼、
7、亮证、纠违、教育的程序便直接进行处罚，正常的标准执法程序被4随意简化掉的现象造成执法相对人的权益得不到保障，而且这类问题在目前我国城管执法领域普遍存在。 第四，社会认同度不高。目前，许多民众对城市管理违法行为容易产生认识上的错误和偏差。当城管对违法行为实施必要的行政处罚或暂扣手段时，往往有一大帮的围观群众，出于“同情弱者”的简单心理，好“打抱不平” ，甚至指责执法人员欺负老百姓，或者无根据地指责城管部门把罚没款物拿回去私分处理等，在社会中造成对执法人员和城管部门的不良影响，严重损害了政府的形象。 二、提升我国城市管理执法工作水平的路径选择 1、建立健全城市管理法律体系 目前有关城管执法的相关法
8、律还仅限于部分城市出台的地方性法规、行政规章等，远远没有形成一个完善的法律体系。解决目前城管立法所存在的问题有以下三条途径：首先要先明确规定城市管理领域中实施对集中行政处罚权制度所必需的最基本制度。由全国人大制定全国统一的城管法，确定城管执法部门的法律地位、职权范围、法律责任等，其中对城管部门的职权及管理的基本原则和有关强制措施进行明确规定。这是城市管理法律体系中最重要的主体，是“骨架” 。其次，各省、自治区及享有立法权的城市，遵循全国性的城管法律，制定和完善符合各地具体情况的地方性法规和规章。这是城管法规体系的“血肉” 。最后，各市的城管执法部门根据城市管理理论和城管的各项法律规章制定具体的
9、实施细则，指导一线城管执法工作，解决城管执法工作中的一些具体问题。这是城管法规体系的“毛细血管” 。只有通过这样从宏观控制到具体执行，5才能从上而下建立起统一的城管法律体系。 2、完善城管标准化执法体系 应围绕城市管理工作重心，在全面履行职责的基础上，坚持搞好内外协调沟通，着力在纵向和横向两个方面搭建一个沟通的工作“平台” 。 在纵向方面，主要是加强对上对下的连接沟通，及时了解上情（上级政府关于城市管理的方针、政策） ，摸准下情（一线工作人员及行政相对人的思想动态、实际困难、意见建议等） ，将城市管理方面的科学依据和建议提供给相关领导决策。在横向方面，主要是加强与规划、公安、工商、环保、卫生和
10、交通等职能部门的协调，致力于促进和保障各职能部门之间、领导之间的协调一致，增加理解，增进合作，减少摩擦，理顺关系，努力营造良好的城市管理局面。 3、提高执法人员的素质 目前，社会上对城管工作人员的偏见普遍存在，追溯原因，一方面是因为长久以来的偏见，另外一方面，城管队伍中确实存在一些素质偏低的人员。社会的发展对城管执法工作提出了更高的要求，而高素质的执法队伍是做好城管执法工作的关键。努力建设一支知法懂法、纪律严明、作风优良的城管执法队伍，是推进城管执法事业的根本保证。首先，要严把进人关，实行“逢进必考”的原则，严格按照公务员的招录程序，优先录用具备专业法律知识的人员，提高城管执法人员的整体素质；
11、其次，建立考核制度，在建立健全城管执法部门内部考核制度的基础上，引进第三方社会考核，公正、客观的评价执法人员的执法业绩与执法水平，从而促进执法人员素质的提高。再次，提高队伍道德素养，紧密结6合城管执法人员的思想认识和工作，坚持城管执法就是服务，城管执法就要服务的准则，培养执法人员为人民服务，文明执法的意识。 4、加强城管执法的宣传教育 应坚持“城管执法和群众路线相结合”思想，贯彻“教育与处罚相结合”的原则，教育大多数，处罚少数人，提高城管执法的影响力，扩大受教育面。在城管执法的工作过程中，实行首违免罚，并对违法行为情节轻微的行政相对人应坚持以教育为主、处罚为辅的原则，在适当的条件下用其他管理方
12、式代替经济处罚。对于应当给予行政处罚的，也要讲清城市管理相关法律法规，使行政相对人对自己的违法行为有一个清醒的认识；对于违法情节严重又拒不改正的相对人坚决处罚，在法律文书下达时按规定告知其行政复议及起诉的期限。如相对人在法定期限内既不申请复议又不履行的，城管执法部门按规定申请当地人民法院强制执行；对确实属于弱势群体的，要积极扶持，采取以疏导帮助服务为主、管理为辅的办法对其处理。此外，执法人员要加强与社会大众的沟通与互动，通过各种形式的公关活动，体现服务宗旨，展示城管文化，推动城管良好执法形象建设。 【参考文献】 1 王晓燕.“和谐社会城管执法体制创新：困境及对策”J.中国浦东干部学院学报，20
13、12（5）. 2 杨岳.“城管执法如何从暴力走向和谐”J.改革与开放，2011（10）. 3 西安“标准化执法”试破城管困局N.人民日报，2009-11-24. 74 马怀德，王柱国.城管执法的问题与挑战北京市城市管理综合执法调研报告J.河南省政法管理干部学院学报，2007 年（6）. 5 刘春未.城市管理综合执法体制研究M.中央民族大学，2007.145. 6 李国华.试论城管执法观念之转变J.构建和谐社会法治论坛，2007（5）. 7 姚石京，余文权.创建有中国特色的令状制度N.检察日报，2006-2-13. 【作者简介】 李 磊，西安交通大学人文社会科学学院硕士研究生. 李景平，西安交通大学人文社会科学学院教授，博导.
