1、1行政权力限制视角下的听证制度探究摘 要听证制度源起于英美法传统。我国在行政处罚法中将这一制度从立法领域确立下来，以期给行政权利一道安全防火墙。笔者试图从权利限制的角度探析听证制度在我国的实然模式，运用比较分析和历史分析等方法探讨我国法治建设下行政听证的应然模式，期冀通过探讨对听证的基本理念、基本构建的阐述，从事务上和理论上完善我国的听证制度建设。 关键词听证；听证制度；权利限制 一、听证制度释义 （一） “听证”词解 “听证”一词历来各国学者有不同的解释。 布莱克法律词典中将听证解释为：“听证是在立法和行政机构中可以广泛适用的听取当事人意见的程序。 ”在日本，听证是行政机关在作出行政命令时，
2、遇有影响他人权益之行政决定，就该决定及与之有关的内容等与相关人等进行的相互之间的寻求争议解决的一种程序。我国法学界认为，行政听证程序就是行政机关在做出具体行政行为的时候，就相关问题咨询当事人以及相关人员的意见和建议，以决定公正合理的程序。 笔者认为，听证就我国而言，包含两种含义。其一是指在立法领域，公民就享有的宪法上的知情权和参与权为基础，在国家立法活动进程，表达自己观点和看法的活动。其二，听证是指在政府行使公权力过程中，2就可能侵犯的公民，给予其进行权益维护，充分发表自己对行政行为的意见和建议的程序性活动。 （二）听证制度的分类 听证制度的分类在学界的分歧不是很大，经过我国行政法理学界的学者
3、之间的研究和探讨，已经形成了对听证制度相关的分类构建。具体来说我国学者对听证制度的分类包含以下几种： 第一，正式听证和非正式听证。正式听证指行政机关在制定法规和作出行政裁决时，针对行政相对人所作出的听取相对人的陈述和相关人员的意见，并依此作出具体行政行为的一种程序。而非正式听证又被称为“辩明型听证” 、 “陈述式听证” ，指在作出具体行政行为时，对当事人和相关人员作出的意见进行参考的程序。两者区别在于听证对行政机关作出具体行政行为的效力不同。 第二，书面听证和口头听证。书面听证指利害关系人以书面形式向行政机关表明其意见。口头听证指口头辩论方式向行政机关陈述意见。 第三，自由听证和委托听证。委托
4、听证是行政机关委托或者授权单位或个人就特定问题和特定对象举行听证，并将听证报告相关行政机关的听证行为。自由听证是由作出行政行为的行政主体自行主持之下的听证程序 除此之外还有决策性听证与裁决性听证，事前听证、事后听证和结合听证等分类。鉴于行政听证制度的分类繁多，笔者就几种比较典型的听证制度罗列出来，余者不一一列举。 二、听证制度的价值基础 3（一）公正是听证制度建立的基石 笔者认为公正是行政听证制度建立的基石。任何程序的设计和构建，其目的都在于保护已经割让的人民的剩余权力。那么，从行政法的保护对象来看，这种公正保护的对象之一就是普通公民的行政权力。公民的诉求同样也是行政制度保护的对象。那么，怎样
5、将这种最普遍的公正和具体的公民诉求保护结合起来？法学家们设计和建立了行政听证制度。从制度设计的初衷上来看，听证制度的立法目的之一就在于给作出具体行政行为的对象以便捷和具有一定效力的诉求途径。这个诉求通道的设计正是基于对这种公正的保护而建立的。 （二）秩序是听证制度建立的基本要求 秩序的建立需要一定的规范确立，秩序和规范在某种程度上来说是表象和实质的联系。秩序的建立需要规范共同体的成立。这种规范共同体从小方面来说可以包含家族，从大的方面来说可以是一个国家、经济组织体、区域联合体等依照不同的价值追求而建立的。在一个家族中有长幼尊卑的秩序，同样在一个国家有权利义务的秩序。而行政听证制度的建立就在于保
6、护这条“诉求通道”的秩序，使当事人的诉求表达在法律和情理的规定之中，使当事人的诉求被法律所保护，不被他人所侵犯。行政听证制度的设计正是这种秩序的保留。 （三）自由听证制度建立的价值追求 毋庸置疑，自由的行使是相对的。从另一个方面来考虑自由也需要规制。没有限制的自由不是自由。正是有限度的自由渐渐地被我们所接受，我们才能积极地参与到国家管理和立法活动中去。借用这种听证制4度的设计，行政相对人才能够在听证中表达自身的利益愿望，从而为自己争取权利。 三、我国现行行政权力限制中存在的问题以听证制度为基础的监督 我国现行行政权力规制的立法应当首推行政处罚法和行政强制法 。其中行政处罚法第五章第一次用立法的
7、方式将听证程序纳入到法治化建设的轨道。有观点认为我国听证制度比较僵化，带有明显的行政审判和行政程序的特点，因而已经可以成为一种“准司法化”的行政程序。这种准司法化的听证程序不是纯粹的行政程序，而是一种包含了行政和司法双重性质的裁决机制。从这一角度出发制定的行政听证制度对行政权力的监督面临着严峻的挑战。 听证制度建立的立法本意在于通过行政权力运作过程的透明化和大众参与来杜绝行政权力的滥用和对行政权力的制约。就当下我国行政听证制度的实践来看并没有跳出行政干预和听证制度效力不能确立的怪圈。当下试图以听证制度的建立为基础的权力监督并没有能够达到立法所预期的效果。我们可以看到，在听证制度中存在的几种矛盾
8、为听证内容对政府公权力的行使没有法律效力。亦即听证制度的 建立，没有能够解决对行政权力行使的监督作用。另一方面，我国长期的体制下行政权力以行政目标的实现为基础，对于行政行为行使的过程不够重视。行政听证制度虽然在立法上已经有了相关的规定，但是在具体的听证程序过程中却存在这样或者那样的问题。 四、对听证制度完善的建议 5对于以权力规制为主要内容的听证制度，没有对行政权力的规制作用存在的听证制度就没有存在的理论基础和现实意义。因而笔者试图总结几点加强听证制度存在的看法，期望对现行的听证制度完善提供个人的建议。 第一，从范围上扩大听证制度的适用内容。我国当下行政听证的范围多集中在行政处罚和行政许可等方
9、面。然而行政决定的作出和行政行为的实施却包罗万象，不能够用行政处罚和行政许可来包容所有的行政行为。因而适当放开作出具体行政行为的听证范围，扩大听证制度容纳的范围，将更多行政行为纳入到听证制度的权力规制框架下。另一方面这种扩大化不可能一蹴而就，需要循序渐进地完善，因而笔者认为可以将目前的听证范围进一步扩大到具体行政行为，如行政征收、行政强制等。 第二，从法律上确定听证效力。听证制度被动失效的另一个重要原因是听证终结却没有一个幼小的法律效力。导致虽然在听证过程中充分反映了当事人的意志，却没有给予合理的考虑。笔者认为一方面对于合理的、符合法律规定的听证内容，应当予以立法保护，并且将这类听证程序收集的
10、意见建议贯彻到行政行为的过程中。对于不合理、不符合法律规定的内容或者建议，应该将其反馈给听证参加人，并且听证记录等文件要向社会公布。从而确立起舆论和法律双重监督体系，促使行政权力运作朝更加阳光、更加透明的方向发展。 听证制度体现着行政程序制度的公正、公开。听证程序的完善和确立有助于行政权力监督体系的构成。从这个角度来考察行政权利的运作使得听证程序具有更加特殊的意义，因而加强和完善行政听证制度是确6保和发展阳光执法和阳光权利的核心。 注释 王文娟：听证制度与听证会.中国人事出版社，2011 年版。 应松年：比较行政程序.中国法治出版社，1997 年版。 笔者认为，既然国家的组成建立在公民割裂自身
11、权利的基础之上，那么这种割裂的目的应该在于借用这种让渡获得自身其他自然权利的保护。从权力的让渡和保护的角度来看，这种基于价值基础之上的交换，将一部分自然权利让渡给组成的社会群体国家，从而形成新的诸如诉讼权利等社会的非自然的权力是一种充斥着积极和消极的权力争斗过程。国家因而在这种或让渡或剥夺的基础之上，保护公民应当享有的公正、自由、秩序等价值。这种让渡和剥夺在孟德斯鸠、卢梭等早期思想启蒙家的著作中都有相关表述。 于静：行政听证制度在当代中国的确立与完善载自山西高等学校社会科学学报2007 年版，第 12 期。 有学者认为这种“准司法性”是一种以行政为主导、以司法为辅导的属性。笔者认为听证程序作为行政机关采取的一种裁决纠纷或者说行政权力运用过程中的一种有效解决手段，从这一方面来理解听证制度无疑具有以解决行政主体和行政相对人之间的纠纷的司法属性。这种属性我们不能仅仅将其归结为行政权力运用的表象，而应该从司法属性来看待这一听证裁决的效力，才能更好地把握其基本特性。 作者简介张兆楠，四川大学法学院，硕士研究生。
