1、1黄土高原退耕区农村经济发展对策探讨【摘 要】 本文分析了制约黄土高原退耕区农村经济发展的主要因素，提出了推进农村经济发展的对策建议。要适时调整、完善退耕还林管理政策体系；健全农村社会服务体系，为农民提供免费实用技能培训；加强农田基础设施建设；严格控制人口增长；建立政府引导下的黄土高原农村发展基金。 【关键词】 黄土高原；退耕区；农村经济发展；对策 一、引言 退耕还林（草）工程是新中国成立以来我国涉及范围最广、群众参与度最高的生态建设工程，该工程是通过农业用地结构的调整来实现生态重建。在退耕还林（草）工程实施中，退耕区农村经济的发展成为工程建设的焦点问题：农村经济的发展不仅是工程建设的重要内容
2、，也是稳固退耕成果的有效手段。黄土高原地区是我国退耕还林（草）工程建设的核心区域，该区大部分位于我国农业生态环境最为脆弱的半干旱气候区，水土流失严重，农村贫困面积大，多数严重流失区属于“老、少、边、穷”地区。该区在退耕还林（草）工程实施中，将生态建设和农村经济发展、农民长远生计相结合，有效地控制了当地严重的水土流失，特色产业引领农村经济发展，农民收入不断提高，为保障国家生态安全、全面推进我国经济社会可持续发展奠定了良好基础。同时，黄土高原退耕区农村经济发展仍面临着资源、技术等约束，在后续产业发展政策、2农村社会保障体系、农村劳动力技能培训体系等方面还不能适应农村经济快速发展的需求。因此，必须面
3、向国家生态建设需求，立足于区域生态建设实践，结合区域特点，综合考虑当前利益和长远利益、整体利益和局部利益，把退耕还林工作与发展农村经济、增加农民收入有机结合起来，创新发展机制，推进农村经济的持续发展。 二、制约黄土高原退耕区农村经济发展的主要因素 1、干旱缺水 黄土高原地区是我国东西部之间半湿润区向半干旱区过渡地带，年降水量少，为 300-600mm，呈现由东南向西北递减的趋势。汛期降雨量占年降水量的 70-80%，且以暴雨形式为主，可利用的降水不足其中的30%；降水年变率大， “十年九旱” ，农业生产长期靠天吃饭。该区地表径流量小，人均河川地表径流水量（不含过境水）仅相当于全国平均水平的 1
4、/5，耕地亩均径流量不足全国平均水平的 1/8，是全国水资源贫乏的地区。由于黄土地貌千沟万壑，地表水利工程难度大、成本高；地下水埋藏深，且不宜大量开发，水资源短缺，影响农业生产。制约了该区现代农业的发展。 2、农村劳动力不足，人力资本存量有限 发展后续产业事关退耕农户长远生计问题的解决，也是退耕还林（草）成果得以巩固的基础。黄土高原地区退耕农户户主年龄以 45 岁以上的居多，农户中小学以下文化程度较多，高中以上文化程度偏少，农户家庭规模变小，大多数家庭农业劳动力人数在 2 人以下，中老年人是农村农业经营的主力军。农户文化程度低，农业劳动力数量少，制约了3农村家庭经营规模的扩张和经营水平的提高。
5、因此，加大农民的教育培训是黄土高原地区农村经济发展的紧迫任务。目前，由于农业比较收益低，市场变化莫测，农业经营风险大，农村中青壮年劳动力从事农业经营的意愿低，农村产业发展后备军不足，影响农业持续发展，因此，进行农业规模经营是农业发展的必由之路。 3、产业发展资金不足 黄土高原是我国经济和生态的双重贫困区，生态建设和农民增收是该区发展的两大主题。在退耕还林工程实施中，黄土高原退耕区地方政府把农村后续产业的发展作为稳固退耕成果，转移农村富余劳动力，实现农民增收的重要途径。在后续产业发展中，设施农业成为黄土高原农村产业发展的重要选择。设施农业是一项技术和资金密集型产业，没有足够财力的支撑，设施农业也
6、难以形成气候。由于黄土高原地区整体经济水平低，产业发展的原始积累十分有限，农民在产业发展中普遍缺乏启动资金，制约后续产业发展。对此，各级政府应充分发挥财政资金的投入导向作用，加大对设施农业发展的支持力度。 三、推进黄土高原退耕区农村经济发展的对策建议 1、适时调整、完善退耕还林管理政策体系 自 1999 年退耕还林（草）工程实施以来，我国政府先后制定了关于开展 2000 年长江上游、黄河上中游地区退耕还林（草）试点示范工作的通知 （林计发2000111 号） 、 退耕还林条例 、 国务院关于完善退耕还林政策的通知等系列文件与法规，有力地推进了退耕还林工程建设。随着时间的推移，退耕补偿机制、退耕
7、林草地的使用方式等问题都4影响着退耕成果的稳固和农村经济发展，如生态林的走向，禁牧政策是否当解等。因此，必须考虑时代背景和退耕农户的经济收益，推进林权制度改革，适时对退耕还林政策进行完善、调整。结合林木的自然生长规律和农户的利益需求，在维护生态安全的前提下，落实农户对林木的实际权益，以商品林的经营思路管理现有生态林；或者农户将林木权益一次性转让给国家，农户林木权益转让所得作为养老保险资金的来源，建立退耕农户生态养老制度。 2、健全农村社会服务体系，为农民提供免费实用技能培训 农村经济落后，农村社会化体系薄弱长期困扰着农村经济发展。现代农业发展对作物良种、农业生产技术、农民的科学文化素质提出了较
8、高要求，需要把农业科技成就运用于农业生产，改变农户落后的生产方式。由于农村社会化服务体系发展滞后，不能及时为农业生产提供信息、资金、技术，农民对现代农业科技的渴求也难以满足，制约了农村经济的发展。因此，必须完善农村社会化服务体系，加快农业科技推广和成果转化，提供优质农业生产资料、农产品销售渠道，就业信息，切实服务于农民、农村、农业的发展，推进现代农业发展进程。 黄土高原退耕区多为我国“老、少、边、穷”地区，农民的科学文化素质低，人力资本不足，农民的再就业能力低，生活不能保障，纷纷把土地作为保障生活的最后退路，土地流转意愿不高，制约着现代农业的发展，进而影响农民增收和就业，使农村经济陷入困境。因
9、此，转移农村富余劳动力不仅是退耕还林的需要，也是推进农村土地流转，实现农业规模经营的需要。只有农民的就业能力提高了，农民才可能实现再5就业。要提高农民就业竞争力，必须重视农民的就业培训，通过培训，提高农民就业技能。由于农民自身经济能力、意识水平的限制，在黄土高原地区农户自我培训有限，需要各级政府结合区域经济发展情况，建立针对农民的就业技能培训机构，为农民提供长期的免费培训。 3、加强农田基础设施建设 退耕还林工程建设将黄土高原地区不适于耕种的陡坡耕地转为生态建设用地，退耕农户人均耕地数量锐减（陕西延安吴起农民人均耕地为0.1330.2 hm2） 。要在有限的耕地上获取高的产出，必须加大对土地的
10、投入，控制水土流失，提高耕地的保水、保肥、保土能力。由于黄土高原地处干旱、半干旱地区，水资源不足，耕地多以旱地为主， “十年九旱”，农业生产靠天吃饭现象普遍存在，农业生产力低而不稳。因此，在黄土高原地区，重点是确保农民基本农田的人均拥有量，兴修基本农田，提高土地生产力，推进旱作农业灌溉系统建设，改变农业靠天吃饭的状况。据有关学者多年的实践研究，若陕北人均有 0.130.20hm2 措施配套的高标准基本农田，加上科学种田，粮食问题则可以解决。因此，加强农田基本建设，提高土地生产力是该区农业发展的重要问题。中央财政和地方各级财政应重视基本农田建设，改善农业建设用水、用电条件，为农民提供必要的农田建
11、设资金，提供地膜等农资，改善农业生产条件，提高种植业的收益。 4、严格控制人口增长 黄土高原生态环境脆弱，环境的承载力有限，按照 1978 年联合国规定的干旱、半干旱地区临界人口密度 7 人/km2 和 20 人/km2 的标准，目6前，黄土高原地区人口密度为 167 人/ km2，为同期全国平均水平的122.9%，已远远超出联合国的标准，人口超载严重，负荷过大。从对甘肃、宁夏、山西、陕西 4 省区的黄土高原退耕区退耕农户的入户调查情况看，宁夏、甘肃农户家庭的规模较大，2 个以上子女的家庭多于延安、山西的农户。因此，严格控制人口增长是黄土高原地区农村经济发展不容忽视的问题，必须常抓不懈。 5、
12、建立政府引导下的黄土高原农村发展基金 经济落后，建设资金不足是黄土高原农村经济发展面临的普遍性问题。在黄土高原地区，除少数资源县区外，区内多数县区二、三产业发展水平低，农业经济是县域经济主体，缺乏以工哺农的能力。地方财政对农村经济发展的支持有限，农村产业发展多处于艰难的起步阶段，需要从农业外部、区域外部得到扶持，助力当地农村经济发展步入正轨。这需要中央政府和省区政府从资金、技术、人力资本等方面给予支持，推动黄土高原地区农村产业发展和社会进步。针对黄土高原退耕区在产业、农村基础设施、社会公共服务体系等方面发展的需求，在中央政府的引导下，发挥市场筹集要素的功能，建立以中央财政投入为主，社会资本引入
13、（包括盈利性资本、公益性资本）相结合的黄土高原农村发展基金，在此基础上，创建退耕区农村产业发展风险投资基金，提高资本运行效率，为农村经济发展提供所需资本。 【参考文献】 1 刘震，姚顺波.黄土高原退耕还林补偿标准及补偿年限的实证分析.林业经济问题（双月刊） ，2008.1.86-89. 72 黄东，李保玉，于百川，姜喜麟.2008 年退耕还林工程县社会经济效益监测报告.林业经济，2009.9.65-73. 3 陈波，支玲，董艳.我国退耕还林政策实施对农村剩余劳动力转移的影响以甘肃省定西市安定区为例.农村经济，2010.5.58-62. 【作者简介】 姚 蓉（1968-）女，四川成都人，中共陕西省委党校陕西经济研究所副教授，博士，从事区域经济发展研究.
