1、1火车票实名制政策的多源流分析摘 要：针对铁路部门在各节假日尤其是春运期间经常出现“一票难求”的现象，我国在近两年来正式提出实行“火车票实名制”政策并在全国范围内施行，取得了良好的成效。运用约翰?金登的“多源流”模型，从问题流、政策流和政治流三个方面分析这一政策由问题上升为政策议程的过程。并更深一步探讨了政策之窗的开启途径。通过这一模型说明了实名制政策的合理性，同时揭示了政治流在政策形成中起到了关键作用。 关键词：多源流模型；约翰?金登；火车票实名制；政策议程 中图分类号：C913 文献标志码：A 文章编号：1002-2589（2013）15-0080-02 我国在每年农历春节前后都会出现大规
2、模的交通压力现象。春运期间客流量多达十亿人次，长达 40 天左右。尤其是中国铁路交通难面临买票难、客流多等现象。为了解决春运问题，中国政府每年都要提前部署，但仍无法满足春运要求。产生了“一票难求”的问题，为解决这一问题，在 2010 年的春运期间，广铁集团、成都铁路局开始试行火车票实名制。2011 年 6 月 1 日，动车组开始实行火车票实名制。2012 年元旦起，全国所有旅客列车实行车票实名制。与此同时，扩大学生票、农民工团体往返票、实名制、电话订票范围。实行互联网系统售票、取票，方便了广大乘车，缓解了“一票难求”的状况。 2一、约翰?金登的“多源流”模型 多源流模型最早由美国著名的公共政策
3、学家约翰?金登建立。这一模型的确立对政策议程的确立过程研究产生了深远的影响。约翰?金登认为，“一个项目被提上议程是由于在特定时刻汇合在一起的多种因素共同作用的结果，而并非它们中的一种或另一种因素单独作用的结果。 ”据此，他提出了多种源流，分别是问题流、政策流、政治流。多种因素的共同作用也就是指问题流、政策流和政治流多者的连接与交汇。问题流主要指对问题的定义。主要包括问题如何被认知和客观事物如何被定义为问题两个方面的内容。政策流是指针对政策问题而提出的各种具有可行性的建议和解决办法。这些建议和办法相互接触、相互修订和结合，广为散播。概括来说就是各种各样的政策建议、政策主张与政策方案。政治流涉及的
4、是政治对于问题解决方案的影响，包括国民情绪、公众舆论、权力分配格局、利益集团实力对比等因素，这些因素反映着政治形势与政治背景等方面的状况。潜在的议程项目如果符合目前的民族情绪、得到利益集团的支持与立法机构或行政机构的取向相一致，那么这项议程就容易上升到优势地位获得成功。 当问题流、政策流和政治流汇合到一起， “政策之窗”就被打开了。所谓政策之窗是指提出公共问题及其解决办法的机会。因此，多条源流的交汇意味着特定的问题、政策方案与政治形势之间的有机结合。而这种有机结合又意味着出现的问题、政策方案与政治形势之间具有共融性。并且在确定为政策议程过程中的政策经营者愿意利用自身的各种资源提出政策问题和解决
5、方案。同时政策之窗的打开为问题被提上议事日程或3政策变迁提供了机会，因此政策之窗又被称为机会之窗。约翰?金登特别指出， “政策之窗”并不经常打开，且开启的时间并不长。因此，政策建议的倡导者如果想推动某一社会问题的解决，就需要抓住并利用政策之窗开启的机会促使问题流、政治流与他们所倡导的政策相结合。 二、火车票实名制政策的“多源流”分析 （一）政策确立的“问题流”分析 问题容易通过系统的指标变化、焦点事件或者通过程序运行的反馈，从而受到人们的广泛关注。火车实名制政策想法来源于春节前后的春运难现象的出现和严重化。春运期间客流量非常大，每年的春运的客流量都超过人口总数，春运规模之大，以致铁路交通难以承
6、受，为了解决春运问题，中国政府每年都要提前部署，但仍无法满足春运要求。因此春运被称为人类历史最大规模的迁徙之一。这样大规模的迁徙当然出现了难以解决的问题，即铁路系统的“一票难求”的现象使得大部分人回家过年的愿望落空。春运难之所以成为社会热点问题，引起高度关注，主要是春节期间人流量集中，然而交通运输能力却有限，供需矛盾十分突出。这一矛盾引发了百姓的不满情绪增加。成为引人注目的社会问题。 出现“一票难求”的现象的原因之一是客观上铁路运输能力有限，而另一个比较严重的原因是有部分人以原价购买多张车票再转手高价卖给买不到票的人。社会上将这部分人成为票贩子。票贩子的这种行为使得有相当一部分的人买不到需要的
7、火车票，或者只能买高价票。这种情况的存在令火车票处于分流的状态，达不到与旅客的数量相匹配的要求。原本就因为客流量大而稀缺的火车票不但不能直接提供给最需要的对象，4而且成为部分人谋取暴利的手段。而对于倒票行为的出现，相关人士通过调查分析发现，归根结底是由于没有实行火车票实名制，如果实行实名制政策，每个人通过身份证件只能买一张票，并且人与票相符，那么票贩子就无可乘之机，所以社会各界一直对“火车票实名制”政策的呼声越来越大。 （二）政策确立的“政策流”分析 政策源流是指针对政策问题而提出的政策建议、政策主张与政策方案。通常以法律法规、讲话、文件等形式出现。在政策系统中，存在着政策共同体。围绕着问题的
8、解决，政策共同体中的专家们提出了不同的意见和主张，如利用传媒、网络等工具到处宣传自己的主张，希望自己的政策建议能够得到政策制定者的重视。在政策的选择过程中，经过检验，一些主张保持原封不动，有些政策建议被合并为新的提案，其他的最终会被抛弃。尽管意见主张很多，但仅有少数能引起高度重视，那些技术可行性高与价值观念的可接受性强的政策通常更易于被接受并提上政策议程。火车票实名制也经历了这一过程。 2000 年，首倡“储蓄实名制”的全国政协委员王贤才在全国政协第九届全国委员会第四次全体会议上提交了建议铁道部采取更有力措施，打击票贩子的建议案 ，建议在春运火车票上实行实名制。2009 年全国两会上，全国政协
9、港澳委员、中州集团投资有限公司董事长黄光苗等联名提案，建议铁道部、公安部、工信部应联合推动实施火车票实名制。这些建议和政策成为火车票实名制生成的政策流，推动了火车票实名制的确立实施。 （三）政策确立的“政治流”分析 5政治流包括国民情绪、公众舆论、权力分配格局、利益集团实力对比等因素，这些因素反映着政治形势与政治背景等方面的状况。这些因素使政策制定者在政策制定过程中调整自己的观念，进而影响公共政策的制定。 火车票实名制早在俄罗斯等多个国家中实行，也取得丰硕的成果，在一票难求的困境之下，民众对于火车票实名制的呼声越来越越高，新闻媒体如南方周末也对这一问题进行了多方报道并积极呼吁火车票实名制的建立
10、，在 2009 年 1 月 15 日出版的南方周末上发表的题为让每个想回家的人都有一张好买的票的文章，提出对铁路春运“一票难求”的四个对策。首先是启动乘坐火车的旅客通过实名制购买与自己身份和信息相符的火车票，并且一趟车次针对一个人只发售一张车票。让火车票在阳光下发售。大力推行票务公开制度，维护消费者知情权和公平交易权。让服务的真正受益者为消费者群体。同时在经济发展、社会大转型、人口大流动，诱发社会治安问题的不稳定状况增加、不确定因素在不断增多，发生在铁路上的各种违法犯罪活动也日趋突出的情况下，为保障列车行驶安全和广大旅客在列车行驶过程中人身财产安全，政府部门积极推动火车票实名制的实行。 三、
11、“政策之窗”打开 在一个关键的时间点上，当上述多个源流汇合到一起的时候，问题就会被提上议事日程。约翰?金登特别指出， “政策之窗”并不经常打开，且开启的时间并不长。因此，政策建议的倡导者如果想推动某一社会问题的解决，就需要抓住并利用政策之窗开启的机会促使问题、政治与他6们所倡导的政策这多个源流的结合。 在广大民众对火车票实名制的呼声中，在广泛采纳社会各界意见的基础上，通过一系列的政策制度准备和对试点运行状况经验和教训的总结，火车票实名制的“政策之窗”打开。2009 年春运期间，胡锦涛同志就春运火车“买票难”做出重要批示，要求铁道部开动脑筋，研究采取若干便民、利民措施，以化解矛盾，确保春运任务顺
12、利完成。这被人们认为是“实名制”纳入铁道部考虑范围的一次重大转折，也是政策之窗开启的时机，这项举动预示着火车票实名制政策将被提上政策议程。总书记的重要批示为火车票实名制政策的实行打开一扇政策之窗，在政策之窗开启之前，前期的民众呼吁、媒体舆论和前期工作也铺垫到位，问题源流也得到了充分的认识，而关键的技术和价值问题也得到很大程度的助推作用。 四、结论 通过运用“多源流”理论框架对火车票实名制的分析能够看出问题流、政策流和政治流在公共政策形成过程中的重要作用，而火车票实名制政策的最终突破是问题源流、政策源流和政治源流多个源流汇合于政策之窗的结果，因而“多源流框架”在解释实名制政策变化过程中，具有一定
13、的解释力和适用性。火车票实名制政策进入政策议程和它的最终出台都需要多种源流的交汇。同时，公共政策的形成过程中不能够忽视政策制定中的“软化”过程。通过以上分析可以看出，在中国特殊的国情之下，政治流起着举足轻重的作用，国家领导人的重要批示和指导促进了公共政策的形成。 7参考文献： 1约翰?W?金顿.议程、备选方案和公共政策M.北京：中国人民大学出版社，2004. 2约翰?W?金登.议程、备选方案与公共政策M.北京：中国人民大学出版社，2005. 3宁骚.公共政策学（第二版）M.北京：高等教育出版社，2012. 4王绍光?中国公共政策议程设置的模式J.中国社会科学，2006， （5）. 5托马斯?R?戴伊.自上而下的政策制定M.北京：中国人民大学出版社，2002.
