1、1论农地发展权和集体建设用地入市摘要：城镇化的实质是人的城镇化，归根到底是农民的城镇化。但是，目前在城镇化过程中，大片农地被转为城镇建设用地，四个“没有”使失地、失业、失保障的农民急剧增多，农民权益受到极大损害，其根源是农村征地制度改革滞后，不适应正在形成中的新型城乡、工农关系和社会主义市场经济发展的要求。要改变这种状况：一要把农地发展权给农民；二要让集体经营性建设用地与国有土地同等入市，同权同价；三 要改革宅基地制度，慎重稳妥地推进农民住房财产权抵押、但保、转让。 关键词：城镇化；农地发展权；集体建设用地交易权；宅基地抵押权 中图分类号：3011 文献标识码： A 文章编号： 0257583
2、3（201）0300105 作者简介：王克忠，复旦大学经济学院教授（上海 20003） 我国正进入城镇化加速发展时期，大片大片的农地被转化为城镇建设用地，成千上万的农民失去土地，农民权益受到损害，从而引发了许多新的社会矛盾。其根源是土地制度，特别是农村征地制度改革滞后，不适应社会主义市场经济和城镇化加速发展条件下形成的新型城乡、工农关系。 2一、 农村土地制度改革滞后，严重影响农民权益 改革开放以来，我国土地制度有了长足的进步，在推动社会经济发展上发挥了重要的积极作用。但是，土地制度，特别是农村征地制度改革明显滞后于社会经济关系的发展。这主要表现为四个没有： 一是农民、农村集体基本上没有城乡规
3、划编制的知情权，更无参与、协商权。这决定着原土地所有权人、使用权人当前既得利益，以及未来生存保障利益和未来发展利益是否得到充分保证，这是一个大问题，是城镇化过程中首先要解决的前提性大问题。 二是农村集体及其成员农民没有农地发展权和优先开发权，不能享有土地性质和用途改变的增值收益。城镇化过程中经济关系上最大的变化是大片农地使用性质和用途的改变，以及这种改变和开发引起的巨大增值收益，但广大农民却无缘分享。 三是农村集体建设用地没有与国有土地一样平等进入非农建设用地市场交易，实行与国有土地同地、同权、同价的权利。 四是农村宅基地使用权不能流转，也没有抵押权。 上述四个“没有” ，严重损害了农民的权益
4、，挫伤了广大农民的积极性。四个“没有”中，最重要的是第二、第三个“没有” ，即没有农地发展权和集体建设用地平等交易权。如果有了这两个权，其它问题都可以迎刃而解。 二、 把农地发展权还给农民 党的十八大明确指出，改革征地制度，提高农民在土地增值收益中的分配比例。这是完全正确的。我认为，改革征地制度，目前最重要的，3是把农地发展权还给农民，为什么要强调把农地发展权还给农民？ 一是农村集体所有制决定了农地发展权应归于农村集体及其成员。民法通则指出：“所有权是指所有人依法可对物权进行占有、使用、收益和处分的权利；它是物权中最完整、最充分的权利” 。这个界定也完全适用于农地所有权。农地所有权是指农地所有
5、者在法律规定范围内，对农地享有占有、使用、收益、开发等全面的支配权利。所以，农地所有权是其他物权产生的基础。我国农村实行劳动群众集体所有制。农地发展权就是从农村集体所有制的所有权分离出来的一种可以独立处分的财产权。所以，农地发展权自然由原拥有农地所有权的农村集体及其成员农民支配，也就是说农地发展权的权利主体是农村集体及其成员农民。政府、开发商不是也不可能成为农地发展权的权利主体。 二是市场经济的发展也要求把农地发展权还给农民。市场经济是天生的平等派，只有经济主体处于平等地位，才能通过竞争优化资源配置，促进国民经济迅速发展。如果农村集体仍然处于四个“没有”的不平等状态，既没有农地发展权，也没有集
6、体建设用地交易权；既得不到农地用途改变带来的巨大增值收益，也拿不到土地的其他增值收益。农民只有劳动收入，没有财产收入和资本收入，没有资本积累，难以进城就业买房、安家、创业，也难以搞农业现代化。这就决定了必须深化农村产权制度，主要是征地制度改革，把农地发展权还给农民。 三是正在形成的新型城乡、工农关系也要求把农地发展权还给农民。一方面工业化向后工业化阶段发展和城镇化进入加速时期，需要占用更多的农地，这不仅影响国家粮食安全和生态环境建设，而且也使失地、4失业、失保障农民急剧增多。他们当前的既有权益，今后几十年的生存保障权益和未来的可持续发展权益都受到影响。这种不尊重集体经济，损害农民利益的做法是现
7、行农村征地制度的根本性缺陷。这种做法实际上也影响了经济持续稳定健康发展，因而客观上要求改变这种状况。另一方面，随着工业化、城镇化的快速发展，我国开始进入了工业反哺农业，城市支持农村的城乡一体的新型城乡、工农关系，从而为根本上消除上述四个“没有” ，改变上述不尊重农村集体经济，损害农民权益的做法，提供了物质保证，也就是说有条件把目前事实上为地方政府和房地产开发商享有的农地发展权还给农民。 三、 让集体建设用地与国有土地一起入市交易 党的十七届三中全会决定指出，我国将“逐步建立城乡统一的建设用地市场，将依法取得的农村集体经营性建设用地，必须通过统一有形的土地市场，以公开规范的方式转让土地使用权，在
8、符合规划的前提下与国有土地享有平等的权益” 。这就是说，依法取得的集体建设用地可以不必先卖给国家，成为国有土地，再转让给其他经济主体，而是在不改变集体所有权的前提下，可以与国有建设用地一样直接进入市场，转让使用权，与国有土地同地、同权、同价。这样做是完全正确的。 第一，它是符合农村集体土地所有制与国家土地所有制一样是社会主义公有制性质规定的。两者是平等的社会主义公有制形式，具有同等的权利。国有土地可以进市场交易，农村集体建设用地毫无疑问也可以进入市场交易。现行体制规定，不允许集体建设用地入市交易即先要通过征地把集体土地转化为国有土地，才能入市交易。这种制度安排是不5妥当的，它侵犯了集体所有权，
9、国家付给集体的征地价与国家把征来的土地出让给开发商的出让价往往要相差几十倍，甚至一百多倍。这是种不平等的制度，这种制度严重压抑了广大农民建设社会主义的积极性。 土地制度的这一大变革、大改革需要宪法 、 土地管理法 、 土地承包法 、 城市房地产管理法 、 物权法等法律、法规和政策作必要的修改、调整。这样才能从制度和法律层面保障农民的财产权，保证这一轮土地制度改革的顺利实现。 （责任编辑：晓亮） Abstract： he essence of the urbanization is the urbanization of the people， in the final analysis， it
10、s the urbanization of the peasants Nonetheless， during the process of the urbanization， a great amount of farmland is turned into urban construction land our “No” makes sharp increase of the number of peasants who lose territory， job， and guarantee he roots of the problem that rights and interests o
11、f peasants are damaged is the hysteresis of the land acquisition system for farmers， which doesnt fit well with the request of evolving new urban and rural， relationship between industry and agriculture and the development of the socialist market economy In order to change this situation， we should
12、give the right of development of farmland back to peasants， make collective construction land entering the land market just like the 6stateowned land， reform the homestead system for the countryside and carry forward the mortgage， guarantee， and transfer of farmers housing property right carefully Keywords： Urbanization；the Right of Development of armland； the rading Right of Collective Construction Land Entering the Land Market； the Right of Mortgaging the omestead
